Model of implementation of anti-corruption policies in Iran's administrative system
Subject Areas : Public Policy In Administration
احمد
ابوالحسنی رنجبر
1
(دانشگاه ازاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات تهران)
شکیبا
الصاق
2
(دانشگاه آزاد اسلامی واحد تهران مرکزی)
Keywords: administrative change, administrative corruption, Policy Implementation, policy making,
Abstract :
The present study is qualitative and uses grounded theory aiming to provide a model for implementing anti-corruption policies in Iran's administrative system. Or this purpose, 14 experts are interviewed. The result of these interviews is a set of basic themes that are gathered through the open coding process and categories are extracted from them; then, in the axial coding step, the link between these categories as: causative conditions, axial phenomenon, underlying factors, interventional conditions, strategies and consequences of coping with administrative corruption is determined in the form of axial coding paradigm. Further, in the selected coding stage, the theorems are presented. The results show that the causal conditions affecting the implementation of anti-corruption policies are divided into twelve cases. Identified interventions are divided into ten general categories. The identified underlying factors are: social, economic, political, and administrative. The strategies are proposed. Finally, the identified consequences are: respect for the client and increasing public satisfaction with government services, improving administrative health and reducing corruption, protecting and safeguarding people's rights, increasing accountability and public confidence, reducing public service costs and improving their quality, meritocracy, accountability and promotion of the satisfaction of government agents.
_||_
مدل اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران
چکیده
این پژوهش کیفی و با استفاده از نظریه دادهبنیاد با هدف ارائه مدل اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران انجام شده است. 14 مصاحبه با خبرگان ادبیات موضوع انجام شد. حاصل این مصاحبهها، مجموعهای از مضامین اولیه بود که طی فرآیند کدگذاری باز، گردآوری و از درون آنها مقولههایی استخراج شد؛ سپس در مرحله کدگذاری محوری، پیوند میان این مقولهها ذیل عناوین: شرایط علّی، پدیده محوری، عوامل زمینهای، شرایط مداخلهگر، راهبردها و پیامدهای مقابله با فساد اداری در قالب پارادایم کدگذاری محوری تعیین شد؛ در ادامه و در مرحله کدگذاری انتخابی، قضایای پژوهش ارائه گردید. نتایج نشان میدهد شرایط علّی اثرگذار بر اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری به دوازده مورد تقسیم شده است. عوامل مداخلهگر شناسایی شده به ده دسته کلی تقسیم میشوند. عوامل زمینهای شناسایی شده عبارت است از: اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و اداری. همچنین راهبردها ارائه شده و پیامدهای شناسایی شده عبارت است از: تکریم ارباب رجوع و افزایش رضایت مردم از خدمات دولتی، ارتقای سلامت اداری و کاهش فساد اداری، حفظ و صیانت از حقوق مردم، افزایش پاسخگویی و اعتماد عمومی، کاهش هزینههای خدمات دولتی و بهبود کیفیت آنها، شایستهسالاری، مسئولیتپذیری و ارتقای رضایت کارگزاران دولتی.
واژگان کلیدی: خطمشيگذاري، اجراي خطمشي، فساد اداری، تحول اداري
مقدمه
در ادبيات اجراي خطمشي عمومي، عمدة مطالب مطرح شده ناظر بر رابطة بين اهداف اولية خطمشي و پيامدهاي خطمشي است؛ از اين رو مسئلة سازگاري ميان خطمشي و نتايج، موضوع مهمي است كه بسياري افراد به آن پرداختهاند. اگر پيامدهاي اجراي خطمشي با اهداف اوليه متفاوت باشد، در اين صورت گفته ميشود كه اجراي خطمشي با ناكامي مواجه شده يا به عبارتي، شكست خورده است (منوریان، 1394). ولي به اعتقاد بارت و فوجه1 (1981) خطمشي خود را اجرا نميكند. اجراي خطمشي موضوعي است كه در پيوستار خطمشي - اجرا و تعامل و مذاكره ميان بازيگران خطمشي متجلي ميشود؛ تعامل بين كساني كه در صدد اجراي خطمشي هستند و كساني كه اجرا بر آنها تأثير ميگذارد (بارت و فوجه، 1981، 25).
چالشهاي مختلفي سر راه اجراي خطمشيها وجود دارد و دولتها با رعايت هر چه بهتر عوامل مؤثر بر اجراي موفق آن تا جاي ممكن بايد از موانع اجراي خطمشيهاي عمومي دوري كنند. همة جوامع در زمينة خطمشيگذاري و اجراي مؤثر و موفقيتآميز آن كم و بيش با مشكلات مشابهي مواجهاند و در اغلب متون خطمشيگذاري ميتوان فهرستي از مشكلات عمومي سد راه فرايند خطمشيگذاري را يافت (مقدسپور و همکاران، 1392، 37). اجراي خطمشي در شكل فرآيند است و به توانايي نياز دارد؛ توانايي تبديل اهداف خطمشيهاي دولت به محصولات خطمشي نظير كالا يا خدمتي عمومي است (برودكين2، 1990، 108). هدف اصلي از مطرح كردن مدل اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران، اين ايده است كه مديران دولتي الزاماً نميدانند چگونه يك خطمشي، به ويژه خطمشيهاي بديع را به اجرا درآورند.
با توجه به اينكه مطالعات مرتبط با اجراي خطمشي به طور عمده مبتني بر علوم سياسي است، جاي تعجب ندارد كه تعداد معدودي از پژوهشها بر اساس زمينههاي عمومي مديريت، به ويژه رفتار سازماني، شكل گرفتهاند و به همين دليل تعداد كمي از پژوهشها به عوامل رفتاري خرد توجه داشتهاند. در مجموع، پژوهشهاي موجود در زمينة اجراي خطمشي به اين مسئله كه كارگزاران دولتي چگونه خطمشيها را عملياتي ميكنند توجه زيادي نكردهاند و اگر هم در مواردي اشارهاي به آن شده است، فقط در حد اشاره بوده و به شكل عميق به آن توجه نشده است. يكي از دلايل اين امر ميتواند جدايي نسبي رشتههاي دانشگاهي علوم سياسي از علوم مديريتي باشد (منوریان، 1394). به نظر شوفيلد3 (1998) يكي از مزاياي مطالعه مديريت خطمشيگذاري آن است كه اين رشته، علوم سياسي و علوم مديريتي را با هم تركيب ميكند. اين تركيب سبب ميشود كه هم به جنبة سياسي خطمشي و هم به جنبة رفتاري آن توجه شود (كوگلان4، 2000).
اگر اين نكته را بپذيريم كه كارگزاران دولتي بايد بياموزند چگونه خطمشيهاي جديد را به اجرا درآورند، دو مسئله قابل بحث خواهد بود. نخست، تا حدي بعيد به نظر ميرسد تدوينكنندگان خطمشي بتوانند پيامدهاي عملياتي اهداف خطمشي را پيشبيني كنند، چرا كه فاصلة آنها از مديريت عمليات بسيار زياد است. دوم اينكه، حتي اگر تدوينكنندگان خطمشي بتوانند پيامدهاي عملياتي اهداف خطمشي را پيشبيني كنند، احتمالاً با مسئلة ناسازگاري بين ايدهآلهاي خطمشي و واقعيت موجود مواجه ميشوند كه از ناتوانايي عملياتي مديران و كارگزاران دولتي سرچشمه ميگيرد (منوریان، 1394). اين پژوهش در نظر دارد با ارائة مدلي دادهبنیاد، چگونگي اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران را مشخص نماید. همچنین ادبيات نظري در زمينة رويكردها و مدلهاي اجرای خطمشيها و فساد اداری ارائه خواهد شد. مدل مد نظر پژوهش مبتني بر مدل پارادايمي استراوس و كوربين5 (2005) است كه با روش نظرية دادهبنياد ارائه شده است.
چارچوب نظري پژوهش
در زمينة اجراي خطمشي عمومي مدلهاي متعددي مطرح شده است. بسياري از اين مدلها در آمريكاي شمالي تدوين شدهاند كه به فرايند خطمشي توجه ميكنند و بر اين نكته تأكيد دارند كه اجراي خطمشي با فرآيند سياسي حاكميت پيوند دارد (منوریان، 1394). اين مدلها بيش از حد بر شکست خطمشي تأكيد دارند و بيش از حد بر اين نظر پافشاري ميكنند كه مدلهاي موجود در واقع مدلهاي واقعي نيستند كه بتوانند به پيشبيني پيامدهاي خطمشي كمك كنند (ليندر و پيترز6، 1987).
كمتر مدلي وجود دارد كه بر پيچيدگي، ابهام و آشفتگي نهفته در اجراي خطمشي توجه جدي كرده باشد. يكي از مدلهايي كه از استواري محتوايي خوبي برخوردار است، مدل بارت و فوجه (1981) است. اين مدل به جاي تمركز بر موفقيت يا شكستهاي خطمشي بر توسعة فرايندي اجراي خطمشي و ارائة توضيح دربارة آن تأكيد دارد. يكي از مزيتهاي اين مدل آن است كه بارت و فوجه تلاش كردند مفهوم اجرا را در قالب پيوستار (تدوين خطمشي - اجراي خطمشي) مطرح كنند (بارت و فوجه، 1981، 15). مدل ديگري كه در اين رابطه قابل بحث است، مدل ارائه شدة اتردگه است كه دشواري اجراي خطمشي را با طرح پرسشي مبني بر اينكه آيا دولت ميتواند يادگيرنده باشد، مطرح ميكند (اتردگه7، 2010). همراه با اتردگه دو پژوهشگر ديگر نيز با طرح پيچيدگي زياد اجراي خطمشي در همة كشورها و ضرورت فراهم كردن شرايط مناسب، مدلي سه وجهي شامل زمينة مناسب و آمادگي فردي و سازماني، با محوريت ماهيت خطمشي، ارائه كردهاند كه همانند بارت و فوجه، رويكردي فرآيندي به اجراي خطمشي دارند، با اين تفاوت كه بيش از بارت و فوجه بر هر دو جنبة داخلي و خارجي سازمان توجه دارند (هوگوود و گان8، 2011). همچنین منوریان (1394) معتقد است در زمینه اجرای خطمشیها هم به ماهيت خطمشي و هم به كساني كه قرار است آن را به اجرا درآورند، باید توجه ويژه شود.
رويكردهاي اجراي خط مشي
با بررسي ادبيات اجراي خطمشي، ميتوان به چهار دستهبندي كلي دست يافت. دستة اول با پژوهشگراني سروكار دارد كه تلاش كردند مدلهاي تحليلي ارائه دهند. از اين مدلها با عنوانهاي كلي نسل اول، نسل دوم و نسل سوم ياد ميشود. دستة دوم تلاش افرادي را شامل ميشود كه رويكردهاي مختلفي از اجرا مطرح كردند؛ نظير رويكرد از بالا به پايين و از پايين به بالا و در نهايت رويكرد تركيبي. گروه سوم بر تعيين متغيرهاي اجرا تأكيد دارند كه شايد برجستهترين نمونة آن تلاش اوتول (1993) است كه بيش از صد مطالعه دربارة اجراي خطمشي را مرور و تحليل كرده است. گروه آخر كه تلاشهاي آنها را در سالهاي اخير شاهد بودهايم افرادي هستند كه اجرا را در عصر پس از بوروكراسي و حاكميت چند سطحي مطرح كردهاند (منوریان، 1394 به نقل از هال و اوتول9، 2000 و اوتول و مایر10، 1999). در اين ميان، به دستهبندي مبتني بر رويكردها كه در دستهبندي نوع اول نيز جاي ميگيرد، بيش از ساير موارد توجه شده است (منوریان، 1394)؛ كه خلاصهاي از آن در ادامه بررسي ميشود.
الف) رويكردهاي بالا به پايين
رويكرد بالا به پايين بر مبناي اين فرض است كه اجراي خطمشي با به كارگيري تصميم دولت مركزي آغاز ميشود (منوریان، 1394). پارسونز11 (1995) معتقد است اين مطالعات بر اساس مدل جعبة سياه فرآيند خطمشيگذاري است. نظريهپردازان اين رويكرد معتقدند رابطة علت و معلولي بين خطمشيها، پيامدهاي مشهود است و تأثير مجريان در اجراي خطمشي اساساٌ ناديده گرفته ميشود. به دليل تأكيد اين گروه بر تصميمهاي خطمشيگذاران مركزي، ديلئون12 (2001) اين رويكرد را پديدة حاكميت نخبگان يا همان نظرية نخبگان و تودة مردم مينامد. از جمله افرادي كه در زمرة نويسندگان معتقد به رويكرد بالا به پايين تلقي ميشوند، ميتوان پرسمن و ويلداوسكي13 (1973)، ونميتر و ونهورن14 (1975)، بارداخ15 (1977) و همچنين ساباتير و مازمانيان16 (1979) را نام برد. اثر نخستين پرسمن و ويلداوسكي (1973) رويكردي مبتني بر مدل عقلايي دارد. آنها بحث خود را با اين فرض آغاز ميكنند كه اهداف خطمشي از سوي خطمشيگذاران مركزي تعيين ميشود. در اين ديدگاه، پژوهشهاي مرتبط با اجرا بايد بر اين نكته متمركز باشند كه دشواريهاي دستيابي به اين اهداف كداماند. اين مشكلات يا متغيرها در سه محور اصلي دستهبندي ميشوند كه عبارتاند از: متغيرهاي ماهيتي، متغيرهاي ساختاري و متغيرهاي زمينهاي. اين افراد معتقدند بين اهداف خطمشي و اجراي آن رابطة خطي وجود دارد (پرسمن و ويلداوسكي، 1973). بنابراين، اجرا بايد شامل رويههاي مناسب بوروكراتيك باشد تا از اجراي صحيح خطمشيها اطمينان حاصل شود (منوریان، 1394).
تلاش ديگر براي ارائة مدلي بر مبناي رويكرد بالابه پايين، توسط ونميتر و ونهورن (1975) صورت گرفت. مدل آنها شامل شش متغير است كه عبارتاند از: استانداردها و اهداف، منابع خطمشي، روابط بين سازماني و فعاليتهاي اجرايي، ويژگيهاي واحدهاي اجرايي و شرايط اقتصادي، اجتماعي و سياسي و گرايشهاي مجريان. اين متغيرها بين اجرا و خطمشي ارتباط و پيوند برقرار ميكنند (ونميتر و ونهورن، 1975). ادواردز17 در سال 1980 مدل بالا به پايين ديگري را مطرح كرد. وي در اين مدل چهار علت را كه به نظرش بر اجراي خطمشي تأثيرگذار بود، مشخص كرد كه عبارتاند از: روابط، منابع، ديدگاه مجريان و ساختار (منوریان، 1394). مدلهاي متنوعي در خصوص رويكرد بالابه پايين ارائه شده است، اما اين مدلها در توجه كافي به متغيرهاي مهمتر و اساسيتر نقصهايي داشتند. يكي از اين انتقادهاي مهم را پژوهشگران رويكرد پايين به بالا مطرح كردهاند كه معتقدند، چون رويكرد بالا به پايين نقش رفتار بروكراسيهاي سطح خيابان يا همان نيروهاي صف را در نظر نميگيرد، حتماً با شكست مواجه خواهد شد (ليپسكي18، 1978). به بيان ديگر در اين رويكرد، ابتكارهاي استراتژيكي ناشي از بخش خصوصي، بوروكراسيهاي سطح خيابان و مقامات اجرايي محلي و ساير زيرسيستمهاي خطمشي، ناديده گرفته شده است (ساباتير19، 1986).
ب) رويكردهاي پايين به بالا
رويكرد پايين به بالا معتقد است كه بايد در تمام فرآيندها از بازيگران عمومي و خصوصي استفاده شود (هاولت20، 1394). جانسون و كانر21 (1979) معتقدند مجرياني كه در صف مقدم قرار دارند، لزوماً از رهنمودها و دستورهاي از بالابه پايين و متمركز مديران استقبال نخواهند كرد؛ چرا كه آنها به طور مستقيم با نيازهاي اربابرجوع و مشتريان سروكار دارند و نسبت به كساني كه دستورها را از سطوح بالاي سازمان جاري ميسازند به مسائل و چالشهاي واقعي آگاهترند و با مشكلاتي كه در اجرا رخ ميدهد، آشناترند. بنابراين، آنها بايد نقش گستردهتري در تنظيم قوانين و خطمشيگذاريها داشته باشند. البته اين بدان معنا نيست كه در همه حال، بروكراسيهاي سطوح خيابان بايد خود خطمشيگذاري كنند و نسخههاي اجرايي را خود طراحي و اعمال كنند (پالامبو و كاليستا، 1990).
در رويكردهاي پايين به بالا مدلهاي متنوعي وجود دارد، يكي از اين مدلها كه نقشة نگاه به عقب ناميده ميشود را المور22 (1978) طرح كرده است. در اين مدلها، خطمشي به جاي اينكه به وسيلة خطمشيگذاران كنترل شود، از طريق مذاكره و چانهزني بين اعضاي سازمان و مشتريان آن تبيين ميشود. بنابراين، بايد برنامهها با آرزوها و خواستهها يا حداقل با الگوهاي رفتاري مقامات پايينتر سازگار باشد (ليندر و پيترز، 1987). بر اين رويكرد نيز انتقادهاي زيادي وارد شده است؛ زيرا فرض ميكند كه اجراي خطمشي در محيط خطمشيگذاري غيرمتمركز رخ ميدهد( ليندر و پيترز، 1987؛ ساباتير، 1986). در حالي كه رويكرد پايين به بالا ممكن است با مشكل كمتري مواجه باشد، ولي ديدگاهي ايدهآليستي است و در عمل ميتواند با مشكلات زيادي روبهرو شود؛ چون مشكل جامعه را مردم عادي و افراد غيرمتخصص نميتوانند تشخيص دهند (هاولت و رامش23، 1394).
ج) رويكرد تركيبي
پس از انتقادهاي فراوان از دو رويكرد بالا به پايين و پايين به بالا، راه سومي مطرح شد كه آن را رويكرد تركيبي مينامند. اين رويكرد ديدگاههاي هيبريدي يا مراودهاي دارد كه بر فرآيندهاي پيچيدة مذاكره و چانهزني بين بازيگران خطمشي در تمام سطوح خطمشي و فرآيند برنامهريزي تأكيد دارد (بارت و فوجه، 1981؛ بارت و هيل24، 1984؛ بارت، 2004). رويكرد تركيبي گاهي به عنوان نسل سوم مطالعات اجرا نيز شناخته ميشود (گوگين و همکاران، 1990). در اين رويكرد از تركيب رويكردهاي بالابه پايين و پايين به بالا استفاده ميشود، به طوري كه قوتهاي هر دو را دارد و از ضعفهاي يكديگر به مثابة فرصت استفاده ميكند (منوریان، 1394). بارت و فوجه (1981) استدلال ميكنند كه دوگانگي كاذبي بين رويكردهاي بالا به پايين و پايين به بالا وجود دارد. بنابراين، ميتوان اين طور تصور كرد كه در عمل هر دو رويكرد به طور هم زمان و با هم كار ميكنند. اجرا هنگامي كه به دنبال محدود كردن قدرت قانوني باشد از بالا به پايين و هنگامي كه به دنبال كاهش سطح بازيگران خطمشي دربارة تصميماتي باشد كه آنها اتخاذ ميكنند و به طور مؤثر تصميمگيري را در انحصار دارند، از پايين به بالا ميشود (منوریان، 1394).
اولين تلاش براي تركيب مدلهاي اجراي خطمشي توسط المور (1985) انجام گرفت. وي كار قبلياش كه نقشة رو به عقب نام داشت را با كار جديدش كه نقشة رو به جلو يا پيشرو نام دارد، تركيب كرد. در اين تركيب، او بيان كرد خطمشيگذاران بايد هم نهادهاي سياسي و هم ساير منابعي كه در دسترس قرار دارند و نيز ساختار محرك گروههاي هدف غايي را در نظر بگيرند. دومين تلاش براي تركيب مدلهاي اجراي خطمشي را ساباتير و جنكينز25 در سال 1993 انجام دادند كه به تدوين چارچوب ائتلاف طرفدارانه براي مطالعة زيرسيستمهاي خطمشي منجر شد. سومين تلاش براي تركيب عناصر رويكردهاي پايين به بالا و بالا به پايين توسط گوگين و همكارانش (1990) انجام گرفت كه مدل اجراي خطمشي بين دولتي ناميده شد. در اين مدل بيان ميشود كه اجرا در حقيقت تابعي از انگيزندهها، وسايل و محدوديتهايي است كه براي دولت از جاي ديگر در سيستم فدرال فراهم شده است. با وجود اين، انتخابهاي دولتي از بازيگران عقلايي متعهد ناشي نميشود، اما ممكن است نتيجة داد و ستدهايي بين احزاب داخلي و خارجي باشد كه در خطمشيهاي دولتي ديگر درگيرند. بنابراين، اين رويكرد فرض ميكند كه اجراي برنامههاي فدرال سرانجام بر متغيرهاي پايين به بالا و بالا به پايين توسعه مييابد. كاليستا چهار محتواي نهادي براي اجراي خطمشي عمومي مطرح ميكند تا اجرا به طور صحيح و اثربخش در فرآيند خطمشيگذاري به كار گرفته شود (منوریان، 1394).
الف) سطح اول، محتواي نهادي يا قانوني است كه بر جنبههاي قانوني و نهادي تأكيد دارد و چگونگي آن منوط به قبول دستورالعملها، قوانين و مقررات توسط نهادها و مؤسسههاست؛
ب) سطح دوم، سطح انتخاب نمايندهها به عنوان انتخاب جمعي است كه در واقع به مدل، مشروعيت ميبخشد؛
ج) سطح سوم، سطح عملياتي و اعمال دولت است كه دولت در آن به تصويب آييننامهها و مقررات داخلي ميپردازد؛
د) سطح چهارم، سطح توزيعي است كه شامل مديريت ارائة خدمات است و دولت از طريق آن نظارت بر عمليات را بر عهده ميگيرد، نتايج محتواهاي ديگر را هماهنگ ميكند و در اجتماعات خارجي آنها را به مرحلة اجرا در ميآورد (رزقيرستمي، 1379، 54).
محققین سه رويكرد بالا به پايين، پايين به بالا و تركيبي در نمودار 1 نشان داده شده است. رويكردهاي نوين در عرصة اجراي خطمشي در سه زمينه مطرح شده است: نخست حاكميت شبكهاي به معناي اينكه اجرا آنچنان پيچيده شده است كه سازمان نميتواند خطمشي را به خوبي اجرا كند و براي اين منظور به شبكهاي از سازمانها نياز است. حتي اين سازمانها ممكن است از چند كشور باشند (باترفوز26، 2009)؛ دوم، به چرخشهاي دمكراتيك در سطح جهاني و بستر اجتماعي - سياسي در اجراي خطمشي توجه شده است. بر اين اساس، اعتقاد بر اين است كه به شكلي روزافزون، اجراي خطمشي از طريق فرآيندهاي اجتماعي - سياسي مذاكره، سازش و چانهزني شكل ميگيرد و محقق ميشود (فردريكسون و اسميت27، 2013). سوم، اجراي خطمشي در پرتو نظرية مديريت دولتي نوين است. گرچه مديريت دولتي نوين در اواخر دهة 1990 به اوج خود رسيد، به دليل ماهيت نظريه، به ويژه توجه آن به ارزيابي عملكرد، به شكلي جدي در اجراي خطمشي توجه شده است (منوریان، 1394 به نقل از شرر و نيوكامر، 2011)؛ و سرانجام رويكرد اجراي خطمشي در سطح بينالمللي مطرح شده است. حضور سازمانهاي بينالمللي در كشورها، نظير آنچه در ايران و سوريه و ليبي شاهد بوديم، يا قراردادهاي چندجانبه بين كشورها و مسائل اجرايي آنها در زمرة خطمشيهاي با ماهيت بينالمللي قرار ميگيرند (رونهار28، 2006).
نمودار 1: نويسندگان سه رويكرد بالا به پايين، پايين به بالا و تركيبي (منوریان، 1394 به نقل از پولزل و تريب29، 2007، 91)
فساد اداری
فساد اداري عارضهاي است كه امروزه گريبانگير همه كشورها توسعه يافته يا كم توسعه يافته است. به سخن ديگر هيچ كشور پاكي به لحاظ فساد اداري در جهان وجود ندارد. در واقع هر جايي كه دولت وجود داشته باشد، فساد اداري نيز كم و بيش وجود خواهد داشت (تقوی و همکاران، 1389). آمارهاي نگران كننده از وجود فساد در ادارهها ممكن است تصوير نامطلوبي از جامعة اسلامي در اذهان مردم ايجاد نمايد. اگر مردم روزانه با مراجعه به ادارههاي دولتي كه به منزلة نماينده حكومت شناخته ميشوند، شاهد بروز فساد باشند، اين وضع موجب كاهش اعتماد آنان به نظام خواهد شد و پيامدهاي نگران كنندهاي در پي خواهد داشت. فساد موجب انحطاط ميشود و باعث هدر رفتن منافع ملي ميگردد و به كاهش اثربخشي دولت ميانجامد (سلیمی و پورعزت، 1389). رواج فساد، اعتقاد و ارزشهاي اخلاقي جامعه را متزلزل ميكند، هزينه انجام كارها را افزايش ميدهد و بيانگيزگي و بدبيني ايجاد ميكند و زمينة تضعيف روحية افراد درستكار را فراهم ميآورد. فساد اداري مانع سرمايهگذاري ميشود و مسير رشد و توسعه اقتصادي را تخريب ميكند و از طريق هدايت نادرست استعدادها و منابع بالقوه، زمينة ركود استعدادها و جهتگيري حركت منابع بالقوه و بالفعل انساني را به سمت فعاليتهاي نادرست و دستيابي به درآمدهاي سهلالوصول فراهم ميسازد (عباسزادگان، 1383، 14).
فساد پديدهاي است كه سابقهاي زياد داشته، عميقاً در سرتاسر جهان شايع است (خان30، 1999). اگر چه عليرغم تلاش تعداد زيادي از محققان در علوم سياسي و مديريت دولتي، براي تعريف جنبههاي گوناگون فساد، توافق چنداني در اين زمينه حاصل نشده است (هانگ31، 1996). در دهة 1980 میلادی تحقيقات مرتبط با فساد، به زمينههاي متنوعي در جامعهشناسي، علومسياسي، تاريخ، مديريت دولتي و جرائم حقوقي مرتبط شدند (عابد و گوپتا32، 2002). بنابراين، پديدة فساد بايد موضوع مطالعات ميان رشتهاي باشد. شايد يكي از مهمترين دلايل دشواري ارائه يك تعريف شفاف و جهاني از فساد، همين تنوع ديدگاههاي تخصصي به آن باشد؛ ضمن اينكه فساد ، گسترة زيادي از فعاليتها را شامل اقدامات خارج از حوزة اختيارات، فعاليتهاي غيرقانوني و رفتارهاي انحرافي كاركنان را در بر ميگيرد (هانگ، 1996).
از نظر تانزي33 (1998) عوامل مؤثر بر فساد اداري در بخش دولتي به دو دسته مستقيم و غيرمستقيم تقسيم ميشوند. الف) عوامل مستقيم: عواملي كه دولتها به طور مستقيم در آن نقش دارند، عبارتند از: مقررات و اختيارات دولت، مقررات مالياتي، تصميمگيريهايي مربوط به مخارج دولت، عرضه كالا و خدمات در زير قيمتهاي بازار و تصميمهايي كه در جهت مصلحت و تأمين مالي احزاب باشد. ب) عوامل غيرمستقيم: شامل كيفيت بوروكراسي، سطح دستمزدهاي بخش عمومي، نظام مجازات، كنترلهاي نهادي، شفافيت قواعد، قوانين و فرآيندها و الگوي رفتار رهبران ميباشند.
تاكنون پژوهشهاي زيادي با رويكردهاي سياسي، اقتصادي، مديريتي و حقوقي براي چارهانديشي و حل معضل فساد اداري انجام شده است. در بيشتر اين پژوهشها براي ريشهكن ساختن فساد پيشنهاد شده است تا از طريق نهادينه كردن نظارت در نظام سياسي، گسترش جامعة مدني، افزايش پاسخگويي مقامات سياسي، افزايش رقابت در بخش اقتصاد، اصلاح مديريت دولتي و مالية عمومي اقدام شود؛ ولي فساد اداري همچنان از مهمترين مسائل عصر حاضر است (سلیمی و پورعزت، 1389). بیزینس اینسایدر34 (2017) با بررسی یکی از گزارشهای انجمن اقتصادی جهان در سال 2017، به ده مشکل بزرگ جهان اشاره کرده است. حدود 7/22 درصد از شرکتکنندگان در این پژوهش، پاسخگویی و فساد اداری دولتها را به عنوان چهارمین مشکل بزرگ جهان در سال 2014 معرفی کردهاند.
جمهوري اسلامي ايران در دهه اخیر، حركتي جديد را در راه مبارزه با فساد آغاز كرده است كه شروع آن با فرمان 8 مادهاي مقام معظم رهبری در سال 1381 است؛ در حال حاضر قوانين مختلفي در ارتباط با مبارزه با فساد اداری در ايران وجود دارد. همچنین از سال 1383 برنامه ارتقاء سلامت نظام اداري و مقابله با فساد در دستوركار دولت قرار گرفته است که در نقشه راه اصلاح نظام اداری مصوب سال 1392، تحت عنوان برنامه صیانت از حقوق مردم و سلامت اداری تدام یافته است. اما با تمامي اقدامات صورت گرفته، شاهد كاهش فساد در كشور نيستيم كه يكي از دلايل را ميتوان نبود يك برنامهي راهبردي مورد قبول تمام بخشها دانست (الوانی و همکاران، 1389).
روش تحقیق
هدف پژوهش، ارائة مدلي براي اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران است. همچنین پرسش پژوهش نيز اين گونه مطرح ميشود: مدل مناسب اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران چگونه است؟ اين پژوهش با رويكردي كيفي و روش پژوهش دادهبنياد و تمركز بر مصاحبة عميق و نیمه ساختاریافته اجرا شده است پژوهش دادهبنیاد، روش پژوهشي اكتشافي است و به پژوهشگر اجازه ميدهد در مواردي كه امكان تدوين فرضيه وجود ندارد، به جاي استفاده از تئوريهاي از پيش تعريف شده، خود به تدوين تئوري جديد بپردازد (داناييفرد، 1384).
بر اين اساس پس از جمعآوري دادهها از طريق مصاحبة اكتشافي، مدل بر مبناي تحليل دادهبنياد طراحي و با اجراي مصاحبه، روايي مدل سنجيده شده است. براي نگارش مباني نظري پژوهش روش آرشیوی به كار رفته است و اطلاعات از منابع اوليه و ثانويه (بررسي سوابق و مدارك، مصاحبه و پرسشنامه) جمعآوري شده است. نمونهگيري به صورت نظري انجام شده و تا رسيدن مقولهها به اشباع نظري ادامه یافت. در اين پژوهش از مصاحبة چهاردهم دادهها تكرار شد و مفهوم جديدي شناسايي نشد، لذا کفایت نمونهگیری محرز گردید. در پژوهش حاضر، براي انتخاب نمونة آماري براي مصاحبههاي عميق، هم از افرادي با تحصيلات دانشگاهي (اعضاي هيئت علمي) و هم از افرادي با سابقة حضور مؤثر در ارکان خطمشيگذاري (هيئت دولت و مجلس) و هم از افراد داراي تجربة مديريتي در سازمانهاي دولتي استفاده شده است. معيار انتخاب خبرگان، آشنايي افراد با مباحث نظري موضوع، اعم از بحث اجراي خطمشي و مقابله با فساد اداری و آشنايي با مباحث عملي خطمشيگذاري و اجراي آن بوده است. به منظور نمونهگيري براي مصاحبههاي عميق، روش گلولة برفي استفاده شده است. همچنین براي ارزيابي قابل اتكا بودن دادهها و تفسيرها، از معيار اعتمادپذيري پژوهشهاي كيفي شامل قابليت اعتبار، انتقالپذيري، اتكاپذيري و تاييدپذيري استفاده شده است.
با توجه به روش پژوهش دادهبنیاد، از طرح نظاممند استراوس و كوربين (1998) استفاده شد؛ براساس این طرح برای تحلیل دادههای کیفی گردآوری شده لازم است تا سه مرحله کدگذاری باز، کدگذاری محوری و کدگذاری انتخابی انجام شوند تا در نهایت پارادایمی منطقی یا تصویری عینی از نظریه خلق شده ارائه گردد.
یافتههای پژوهش
تحليل دادهها در روش دادهبنياد طي سه مرحلة كدگذاري باز، محوري و انتخابي اجرا شده است. مدل استفاده شده در این پژوهش، مدل استراوس و كوربين (1998) است كه در نمودار 2 نشان داده شده است. كدگذاري باز، فرآيندي تحليلي است كه از طريق آن، مفاهيم، شناسايي شده و ويژگيها و ابعاد آنها در دادهها كشف ميشوند. كدگذاري محوري، فرآيند ربطدهي مقولهها به زير مقولهها، و پيوند دادن مقولهها در سطح ويژگيها و ابعاد است. اين كدگذاري، به اين دليل محوري ناميده شده است كه كدگذاري حول محور يك مقوله تحقق مييابد. در اين مرحله، نظريهپرداز دادهبنياد، يك مقوله مرحله كدگذاري باز را انتخاب كرده و آن را در مركز فرآيندي كه در حال بررسي آن است قرار ميدهد و سپس، ديگر مقولهها را به آن ربط ميدهد. اين مقولههاي ديگر عبارت است از: شرايط علي، راهبردها، شرايط زمينهاي، شرايط مداخلهگر و پيامدها. اين مرحله مشتمل بر ترسيم يك نمودار است كه الگوي كدگذاري ناميده ميشود. شرایط یا طبقات مرحله کدگذاری محوری با هم ادغام میشوند و تجزیه و تحلیل کلی صورت میگیرد و قضایای نظری براساس مدل پارادایم ارائه میشود (داناييفرد و امامي، 1386).
در این پژوهش، ضمن کدگذاری باز، دادهها به بخشهاي مجزا خرد شدند و براي به دست آوردن شباهتها و تفاوتها، با دقت بررسي شدند و مضمونهای بسیاری حاصل شد که طی فرآیند رفت و برگشتی تحلیل دادهها، مجموعه این دادههای کیفی اولیه به مقولههای کمتری تقلیل یافت. به طوری که از دل دادههای خام اولیه، مقولههای مقدماتی در ارتباط با پدیده مورد بررسی، از طریق سوال کردن درباره دادهها، مقایسه موارد، رویدادها و دیگر حالات پدیدهها، شباهتها و تفاوتها استخراج شدند. در مرحله بعد (کدگذاری محوری)، مقولههای دیگر به طور نظری به مقوله اصلی یا پدیده محوری ارتباط داده شد. براساس تحلیل دادههای کیفی، مرحله کدگذاری محوری تکمیل شد که طبق آن، خط ارتباطی میان مقولههای پژوهش شامل، شرايط علّي، مقوله محوری، شرايط زمينهای، شرایط مداخلهگر، راهبردها و پیامدها مشخص شد. همچنین بر پایه مولفههای مرحله کدگذاری محوری، قضایای پژوهش ارائه شده است.
نمودار 2: کدگذاری نظریهپردازی دادهبنیاد (کرسول35، 2005، 401)
در مدل پارادايمي، شرايط علّي بر پديده محوري، پديده محوري و شرايط زمينهای و مداخلهگر بر راهبردها و راهبردها بر پيامدها اثر ميگذارند. بنابراين، مدل اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران با استفاده از نظرية دادهبنياد، مدلي است كه موارد زير را مشخص مينماید: شرايط علّي ناظر بر اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری، ابعاد، شرايط زمينهاي، شرايط مداخلهگر، راهبردهاي اجرايي و پيامدهاي اجراي اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری. مقولههاي اين پژوهش در شش دستة زير بيان شده است:
الف) مقولههاي علّي: اين مقولهها كه حاصل شرايط علّي يا شرايط مقدم است، به وقايع و عللي اشاره ميكنند كه به وقوع يا رشد و گسترش پديدهاي ميانجامد (استراوس و كوربين، 2005). در اين پژوهش، مقولههای وجود برنامههای فسادخیز، خصوصیسازی نامناسب، عدم تناسب نظام اداری با قوانین و مقررات، عدم کارایی سیستمهای مالیاتی، گمرکی، بانکی، مالی و اداری، عدم رعایت اصول اخلاقی و حرفهای، عدم وجود نظامهای پرداخت جبران خدمات کارا و اثربخش، بوروکراسی زائد و تصمیمگیری متمرکز، عدم وجود سیستم نظارت کارآمد، بالا بودن نرخ فساد اداری، عدم مشارکت کافی جامعه مدنی و نظارت عمومی، عدم دسترسی عموم مردم به خدمات عمومی و اطلاعات و خواست مدیران ارشد نظام به کاهش فساد اداری به عنوان شرايط علّي تشخيص داده شدند.
ب) مقولههاي محوري: مقولهاي محوري است كه به صورت دائم در دادهها ظاهر شود و تمام مقولههاي اصلي ديگر بتوانند به آن مرتبط شوند. نام مقوله محوري ميتواند متناسب با موضوع پژوهش انتخاب شود (استراوس و كوربين، 2005). در اين پژوهش، اجرای مطلوب خطمشیهای مقابله با فساد اداری به عنوان عامل اصلی موفقیت در کاهش فساد اداری، مقوله محوری میباشد.
پ) مقولههاي راهبردي: اين مقولهها براي كنترل، اداره و برخورد با پديده محوري راهبردهايي را ارائه ميدهد (استراوس و كوربين، 2005). در پژوهش حاضر، 4 مقوله راهبردی اصلی شناسایی گردید؛ چهار مقوله راهبردی اصلی و مقولههای فرعی آنها به شرح زیر میباشند.
مقوله راهبردی اصلی اول: تبيين حقوق متقابل مردم و دولت در نظام اداري
ü تعیین پارادايم، مفاهیم و مصادیق عمومی حقوق متقابل مردم و دولت مبتنی بر ارزشهای اسلامی و کرامت انسانی.
ü تعيين مصاديق اختصاصي حقوق متقابل مردم و دستگاهها توسط هر يک از دستگاههاي اجرايي براساس مصاديق عمومي حقوق مردم.
مقوله راهبردی اصلی دوم: برنامههاي نظام اداري براي صيانت از حقوق مردم
ü تهيه برنامه عملياتي صيانت از حقوق مردم شامل اهداف، سياستها، اقدامات و ...
ü بازنگري قوانين و مقررات در جهت تثبيت حقوق مردم و پاسخگويي دستگاهها و تشويق و تنبيه
ü تدوين نظام نامه جبران خسارت وارده به مردم در اثر قصور يا تقصير در تصميمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداري
ü راهبري و نظارت بر استقرار برنامه صيانت از حقوق مردم
ü سنجش و اندازهگيري ميزان رضايتمندي مردم از نحوه ارایه خدمات دستگاههاي اجرايي و تکريم اربابرجوع
ü رتبهبندي دستگاههاي اجرايي، اطلاع رساني و انتشار نتايج سنجشها براي عموم مردم
مقوله راهبردی اصلی سوم: شناخت مفاهيم و طراحي نظام جامع ارتقاي سلامت و مقابله با فساد اداري
ü تعيين پارادايم، طراحي مدل مفهومي و تهيه نقشه جامع توسعه سلامت اداري
ü تدوين مدل و ضوابط پايش و سنجش سلامت و فساد اداري
مقوله راهبردی اصلی چهارم: برنامه و راهکارهاي ارتقای سلامت و مبارزه با فساد اداري و پایش اجرای برنامهها
ü راهبري و برنامهريزي استقرار نقشه جامع متناسب با نقش و سهم هر يک از فعالان
ü تنظيم برنامه اجرايي دستگاهي و راهبري استقرار آن
ü بازنگري در قوانين و مقررات با رويکرد پيشگيري، بازدارندگي و برخورد قاطع با متخلفان
ü سنجش شاخصها و پايش ميزان سلامت و فساد اداري
ü تعيين وضعيت و جايگاه کشور در منطقه و جهان در حوزه سلامت و فساد اداري
ü رتبهبندي دستگاههاي اجرايي و اعمال سياستهاي تشويقي و تنبيهي
ت) مقولههاي زمينهاي: اين مقولهها كه به مقولههاي محيطي هم معروفاند، نشان دهندة شرايط خاصي هستند كه راهبرد را تحت تأثير قرار ميدهند (استراوس و كوربين، 2005). مقولههای زمینهای در پژوهش حاضر به شرح زیر میباشند:
ü حوزهي اقتصادي: شامل آزادسازي اقتصادي براي ارتقاء كارائي بخش خصوصي و كاهش هزينههاي بخش عمومي
ü حوزهي اداري: شامل ايجاد اصلاحات نهادي در سيستمها، روشها، فرآيندها، قوانين و مقررات و تشكيلات براي توسعهي كيفي مديريت و نيروي انساني دولت براساس معيارهاي استاندارد جهاني
ü حوزهي اجتماعي: شامل تمركز بر مسايل فرهنگي و اجتماعي عوامل اثرگذار و راهكارهاي آن
ü حوزهی سیاسی: شامل ارتقاء پاسخگويي سياسي و کاهش هزينههاي تصميمگيري مسئولان عمومي در قبال مسايل شخصي آنها.
ث) مقولههاي مداخلهگر: اين مقولهها كه به مقولههاي واسطهاي یا میانجی هم معروفاند، نشاندهندة سلسله شرايط خاصي هستند كه راهبرد را تحت تأثير قرار ميدهند (استراوس و كوربين، 2005). در پژوهش حاضر مقولههای تخصیص بهینه بودجه برای اجرای خطمشیها، ایجاد انگیزه و تحریک مدیران و کارگزاران برای اجرای خطمشیها، حضور و تعهد مستمر مدیران و کارگزاران اجرایی، مهندسی مجدد نقش و ساختار دولت، توسعه دولت الکترونیک و هوشمندسازی اداری، ارائه خدمات عمومی در فضای رقابتی، مدیریت مطلوب سرمایههای انسانی و اجتماعی، گسترش فناوريهای مدیریتی و توسعه فرهنگ سازمانی، بهبود و ارتقا بهرهوری نظام اداری و همچنین مدیریت عملکرد، نظارت و ارزیابی به عنوان عوامل مداخلهگر شناسایی شدند.
ج) مقولههاي پيامدي: مقولههاي پيامدي، نتيجه و حاصل راهبردها در مقابله با پديده يا براي اداره و كنترل پديدهاند (استراوس و كوربين، 2005). در پژوهش حاضر، مقوله اجرای مطلوب خطمشیهای مقابله با فساد اداری مقوله پیامدی اصلی و مقولههای پیامدی فرعی آن عبارتند از: تکریم ارباب رجوع و افزایش رضایت مردم از خدمات دولتی، ارتقای سلامت اداری و کاهش فساد اداری، حفظ و صیانت از حقوق مردم، افزایش پاسخگویی و اعتماد عمومی، کاهش هزینههای خدمات دولتی و بهبود کیفیت آنها، شایستهسالاری، مسئولیتپذیری و ارتقای رضایت کارگزاران دولتی.
براي اجراي خطمشيهاي مقابله با فساد اداری در نظام اداری ایران، نمودار 3 ارائه شده است.
برازش روايي پژوهش
در راستاي كسب اطمينان از روايي پژوهش به منظور دقيق بودن يافتهها، بازبيني اعضا و بررسي همكار توصيه شده است (كرسول و ميلر36، 2000). بنابراين براي بررسي روايي يافتهها اقدامات زیر انجام شده است:
ü تطبیق توسط مشارکتکنندگان: مشارکتکنندگان، مرحله کدگذاری محوری را بازبینی و نظر خود را در ارتباط با آن ابراز کردند و دیدگاههای آنها اعمال گردیده است.
ü بررسی همکار: سه تن از اساتید مدیریت دولتی به بررسی یافتهها و اظهارنظر درباره مرحله کدگذاری محوری پرداختند و مقولههاي به دست آمده را بازبيني و آنها را تأييد كردند.
ü مشارکتی بودن پژوهش: به طور همزمان از مشارکتکنندگان در تحلیل و تفسیر دادهها کمک گرفته شد.
گزارههای حکمی (قضایای) پژوهش
بر پایه مولفههای مرحله کدگذاری محوری، قضایای زیر بدست آمدهاند:
قضیه 1: چالشهای مدیریت دولتی در حوزههای وجود برنامههای فسادخیز، خصوصیسازی نامناسب، عدم تناسب نظام اداری با قوانین و مقررات، عدم کارایی سیستمهای مالیاتی، گمرکی، بانکی، مالی و اداری، عدم رعایت اصول اخلاقی و حرفهای، عدم وجود نظامهای پرداخت جبران خدمات کارا و اثربخش، بوروکراسی زائد و تصمیمگیری متمرکز، عدم وجود سیستم نظارت کارآمد، بالا بودن نرخ فساد اداری، عدم مشارکت کافی جامعه مدنی و نظارت عمومی، عدم دسترسی عموم مردم به خدمات عمومی و اطلاعات و خواست مدیران ارشد نظام، شرايط علّي برای اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری محسوب میشوند.
قضیه 2: تبيين حقوق متقابل مردم و دولت در نظام اداري، برنامههاي نظام اداري براي صيانت از حقوق مردم، شناخت مفاهيم و طراحي نظام جامع ارتقاي سلامت و مقابله با فساد اداري و ارائه برنامه و راهکارهاي ارتقای سلامت و مبارزه با فساد اداري و پایش اجرای برنامهها، راهبردهایی اصلی برای اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری به عنوان عامل اصلی موفقیت در کاهش فساد اداری است.
قضیه 3: محیط کلان کشور شامل حوزههاي اقتصادي، اجتماعي، سیاسی و اداري، زمینه و بستری خاص را برای اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری فراهم میآورند.
قضیه 4: شرایط مداخلهگر تخصیص بهینه بودجه برای اجرای خطمشیها، ایجاد انگیزه و تحریک مدیران و کارگزاران برای اجرای خطمشیها، حضور و تعهد مستمر مدیران و کارگزاران اجرایی، مهندسی مجدد نقش و ساختار دولت، توسعه دولت الکترونیک و هوشمندسازی اداری، ارائه خدمات عمومی در فضای رقابتی، مدیریت مطلوب سرمایههای انسانی و اجتماعی، گسترش فناوريهای مدیریتی و توسعه فرهنگ سازمانی، بهبود و ارتقا بهرهوری نظام اداری و همچنین مدیریت عملکرد، نظارت و ارزیابی، بستری را برای تحقق راهبرد خطمشیهای مقابله با فساد اداری پدید میآورند.
[1] Barrett & Fudge
[2] Brodkin
[3] Schofield
[4] Coghlan
[5] Strauss & Corbin
[6] Linder & Peters
[7] Etheredge
[8] Hogwood & Gunn
[9] Hall & O’Tool
[10] O’Tool & Meier
[11] Parsons
[12] DeLeon
[13] Pressman & Wildavsky
[14] Van Meter & Van Horn
[15] Bardach
[16] Sabatier & Mazmanian
[17] Edwards
[18] Lipsky
[19] Sabatier
[20] Hawlett
[21] Jonson & Kanner
[22] Elmore
[23] Howlett & Ramesh
[24] Barrett & Hill
[25] Sabatier & Jenkins
[26] Batterfoss
[27] Frederickson & Smith
[28] Runhaar
[29] Polzel & Trip
[30] Khan
[31] Hwang
[32] Abed & Gupta
[33] Tanzi
[34] Business Insider
[35] Creswell
[36] Creswell & Miller
نمودار 3: مدل دادهبنیاد اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری
قضیه 5: راهبردها، شرایط زمینهای و مداخلهگر، پیامدهای اجرای مطلوب خطمشیهای مقابله با فساد اداری، تکریم اربابرجوع و افزایش رضایت مردم از خدمات دولتی، ارتقای سلامت اداری و کاهش فساد اداری، حفظ و صیانت از حقوق مردم، افزایش پاسخگویی و اعتماد عمومی، کاهش هزینههای خدمات دولتی و بهبود کیفیت آنها، شایستهسالاری، مسئولیتپذیری و ارتقای رضایت کارگزاران دولتی را در پی خواهند داشت.
بحث و نتيجهگيري
لیندبلوم1 (1984) معتقد است خطمشيهاي عمومي در اجرا دستخوش تغيير و تحولاتي ميشوند كه گاهي آنها را از اهداف اوليهشان دور ميسازد. به بيان ديگر، مجريان به گونهاي تصميمات را به اجرا در ميآورند كه شكل تازهاي به خود ميگيرند. علل اين تغييرات ميتواند مواردي باشد از جمله: مشخص نبودن خطمشي، معيارهاي مختلف و متعارض اجرا، نداشتن انگيزة اجرايي، دستورهاي متفاوت، نداشتن صلاحيت و توانمندي مجريان و كافي نبودن منابع و امكانات اجرا (الواني، 1387). برخي نيز معتقدند نبايد اجراي ناقص خطمشيها را صرفاً به مرحلة اجرا و متولي اين مرحله، يعني دولت منتسب كرد. بسياري از مشكلات به مرحلة تدوين خطمشي و متوليان آن يعني مجلس، نمايندگان و ساير خطمشيگذاران بر ميگردد (منوریان، 1394)؛ همانطور كه پالامبو و كاليستا2 (1990) گفتهاند، اجراي موفقيتآميز خطمشيها، همان قدر كه پيامد مرحلة تدوين خطمشي است به همان ميزان هم پيامد مسائل خاص اجرا و مسائل اداري است، اما به اشتباه بار گناه فقط به عهدة مجريان گذاشته ميشود (مقدسپور و همكاران، 1392، 35).
سطح بالاي فساد اداری و عدم اجرای کارا و اثربخش خطمشیهای مقابله با فساد اداری موجب ناكارآمدي سياستهاي دولتي شده است. فساد اداری پديدهاي وسيع و گسترده است كه معلول يك سري شرايط اجتماعي، سياسي، اقتصادي و فرهنگي در يك كشور است و محدود كردن آن در يك حيطه و حوزهي خاص، برخورد مؤثر با آن را خدشهدار ميسازد. بهرهگيري از يك مدل اجرای جامع مبارزه با فساد اداری اين امكان را براي كشورها فراهم ميكند تا با آگاهي از كليهي ابزارهاي مربوط به كنترل فساد اداری به تعيين و اجرای کامل اولويتها و راهبردها پرداخته شود. مزیت پژوهش حاضر در مقایسه با دیگر پژوهشها در مورد مقابله با فساد اداری در این است که مدل ارائه شده در این پژوهش مدلی جامع و مبتنی بر عمل است که همزمان کوشیده است به اکثر مولفههای موثر در فرآیند مقابله با فساد اداری توجه کند و از این رو توانسته گامی هر چند کوچک در پیوند نظریه و عمل فرآیند مقابله با فساد اداری بردارد. وجه تمايز مدل ارائه شده در اين پژوهش نسبت به چارچوبهاي موجود در زمينة فرآيند اجراي خطمشي، اين است كه در چارچوبهاي موجود به طور عمده فقط به فرآيند اجرا توجه شده، در حالي كه در پژوهش حاضر علاوه بر توجه به اجرا، به عوامل تأثيرگذار بر اجراي خطمشي، شامل عوامل علّی، زمینهای و مداخلهگر نيز تأكيد شده است. اين مدل با مدل ارائه شدة اندرسون3 (2010)، وانبرگ و باناس4 (2000)، بارت و فوجه (1981) و منوریان (1394) سازگاري دارد.
در خصوص مدل دادهبنیاد و يافتههاي آن نيز پيشنهاد ميشود با توجه به تأييد مقابله با فساد اداری از سوي مقام معظم رهبري، موضوع خطمشیهای مقابله با فساد اداری و اجرای آنها به شكل جدي در ستادها و شوراهاي تحول دستگاههای اجرایی دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی بر حفظ و تقويت آنها تأكيد شود و ضمن ارائة راهكارهاي لازم از سوي اين نهادها، بستر مناسب براي مجريان مهيا شود تا امكان دسترسي سريعتر و سهلتر به اهداف خطمشي فراهم شود و در آيندهاي نزديك شاهد نظام اداري فاقد از هرگونه فساد باشيم. از جمله محدودیت پژوهش حاضر این است که انجام پژوهش در بخش دولتی موجب کاهش تعمیمپذیری نتایج پژوهش به سایر بخشها از جمله بخش خصوصی و بازرگانی است. يكي دیگر از محدوديتهاي پژوهش حاضر، موضوع پژوهش بود؛ همانطور كه اشاره شد، دربارة اجراي خطمشي پژوهشهاي چنداني انجام نشده است. اين محدوديت، كار پژوهش را دشوار و پيچيده ميسازد. محدودیت دیگر هماهنگی با مصاحبهشوندگان است؛ از آنجا که مصاحبهشوندگان پژوهش از سیاستگذاران و مدیران ارشد دولتی کشور بودند، هماهنگی و تنظیم زمان ملاقات و انجام مصاحبه با ایشان نیاز به هماهنگی و پیگیری مستمر داشت. دشواري ديگر پژوهش، كيفي بودن آن است كه پژوهشگر تلاش كرد در شكلگيري نظري، هيچ نوع تحميلي بر دادهها صورت نگيرد و نظريه به واقع از دل دادهها كشف و استخراج شود.
با در نظر داشتن اینکه بر پایه گزارههای حکمی یا قضایای مستخرج از دل نظریه دادهبنیاد در پژوهش کیفی میتوان فرضیههایی راهبردی تدوین کرد، برای پژوهشهای آتی پیشنهاد میشود؛ پژوهشهایی کمّی با هدف آزمون این فرضیهها انجام شود. همچنین با توجه به اینکه پژوهش حاضر در مورد اجرای خطمشیهای مقابله با فساد اداری میباشد؛ میتوان از آن به عنوان مبنایی برای پژوهشهای آتی درخصوص نظریهپردازی خطمشیهای مقابله با فساد اداری و آیندهنگاری در این زمینه استفاده کرد.
منابع
1. الواني، مهدي و همکاران، (1389)، مؤلفههاي تدوين استراتژي ملي مبارزه با فساد جمهوري اسلامي ايران، نشريه مديريت دولتي، دوره 2، شماره 4، 3-22.
2. الوانی، مهدی، (1386)، تصمیمگیری و تعیین خطمشی دولتی، تهران، انتشارات سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه (سمت)، چاپ دوازدهم.
3. الوانی، سیدمهدی، و فتاح شریفزاده، (1388)، فرآیند خطمشیگذاری عمومی، انتشارات دانشگاه علامه طباطبایی، چاپ هفتم، تهران.
4. تقوي، مهدي و همکاران، (1389)، رابطه فساد اداري و رشد اقتصادي در كشورهاي عضو اپك، فصلنامه پژوهشگر، (فصلنامه مديريت)، سال هشتم، شماره 21، 88-103.
5. داناییفرد، حسن، و همکاران، (1392)، روششناسی پژوهش کیفی در مدیریت: رویکردی جامع، انتشارات صفار، تهران، چاپ دوم.
6. رزقیرستمی، علیرضا، (1384)، آسیبشناسی اجرای خطمشیهای صنعتی کشور، سومین کنفرانس بینالمللی مدیریت، تهران، گروه پژوهشی آریانا.
7. سليمي، غلامرضا و علياصغر پورعزت، (1389)، بررسي تأثير رابطة ادراك بيعدالتي در سازمان بر گسترش ميل به فساد اداري، انديشه مديريت راهبردي، سال چهارم، شمارة اول، ص 131-159.
8. عباسزادگان، محمد، (1383)، فساد اداري، تهران، دفتر پژوهشهاي فرهنگي.
9. منوریان، عباس، (1394)، مدل اجرای خطمشیهای اصلاح اداری با رویکرد یادگیری، فصلنامه مدیریت دولتی، دوره 7، شماره 4، 839-864.
10. مقدسپور، سعید، و همکاران، (1392)، واکاوی عوامل کلیدی در عدم موفقیت برخی خطمشیهای عمومی در ج.ا.ایران، مطالعه خطمشیهای مالیاتی کشور، فصلنامه مدیریت فرهنگ سازمانی، شماره 27.
11. هاولت، مایکل، رامش، ام، پرل، آنتونی، (1394)، مطالعه خطمشی عمومی، چرخههای خطمشی و زیرنظامهای خطمشی، ترجمهی عباس منوریان و ابراهیم گلشن، انتشارات مهربان نشر، تهران، چاپ اول.
12. Abed, George, T and Gupta, Sanjeer, (2002), "The Economics of Corruption: an over View", in George T. Abed, Governance, Corruption and Economic Performance, Washington, D.C: International Monetary Fund.
13. Anderson, J.E. (2010). Public Policymaking: An Introduction, Boston, MA: Wadsworth.
14. Bardach, E. (1977). The implementation game: What happens after a bill becomes a law. Cambridge, MA: The MIT Press.
15. Barrett, S. & Fudge, C. (1981). Examining the Policy-action Relationship. Methuen: London.
16. Barrett, S. & Fudge, C. (1981). Policy and Action: Essays on the Implementation of Public Policy, (eds). London: Methuen.
17. Barrett, S. & Hill, M. (1984). Policy, Bargaining and Structure in Implementation Theory. Policy and Politics, 12(3): 219-240.
18. Barrett, S. (2004). Implementation Studies: Time for a Revival? Personal Reflections on 20 Years of Implementation Studies. Public Administration, 82 (2): 249 – 262.
19. Batterfoss, S. (2009). Examining the Policy implementation. Methuen: London.
20. Brodkin, F.Z. (1990). Implementation as policy politics. in D. J. Paalumbo and D. J. Calista (eds). Implementation and policy process: opening up the black box. New York, Greenwood Press.
21. Creswell, J. W. (2005), Educational Research: Planning, Conducting, and Evaluating Quantitative and Qualitative Research (2nd edition).
22. Calista, D. (1994). Policy Implementation, Encyclopedia of Policy Studies edited by S. Nagel, New York: Marcel Dekker.
23. Coghlan, D. (2000). A Person-Centred Approach to Dealing with Resistance to Change. Beverly Hills: sage.
24. Creswell, J. W. & Miller, D. L. (2000). Determining Validity in Qualitative Inquiry. Theory into Practice, 39 (3): 124-130.
25. DeLeon, P. (2001). A Democratic Approach to Policy Implementation. Paper prepared for presentation at the Annual Meeting of the American Political Science Association, August 31, San Francisco.
26. Edwards, A. (1980). Encountering Development: The Making and Unmaking of the Third World. Princeton: Princeton University Press.
27. Elmore, R. (1978). Organizational Models of Social Program Implementation, and the Policy Process. Opening up the Black Box, New York: Greenwood Press.
28. Elmore, R.F. (1985). Forward and Backward Mapping. In K. Hanf and T.A.J. Toonen (eds). Policy Implementation in Federal and Unitary Systems, pp. 33–70. Dordrecht: Martinus Nijhoff.
29. Etheredge, L.S. (2010). Can Governments Learn? American Foreign Policy and Central American Revolutions. (3th ed). New York: Pergamon Press.
30. Frederickson, G. H. & Smith, K. B. (2013). The public administration theory primer: ssentials of public policy and administration. Boulder, CO: Westview Press.
31. Goggin, M., Bowman, A., Lester, J. & O'Toole, L. (1990). Implementation Theory and Practice, Toward a Third Generation. Illinois: Scott, Foresman/Little, Brown Higher Education.
32. Hall, T. E. & O’Tool, L.J.Jr. (2000). Structures for policy implementations. Administration and Society, 31(6): 667-686.
33. Hogwood, B.W. & Gunn, L. (2011). Policy Analysis for the Real World. 6th ed. Oxford: Oxford University Press. IPPR. (2005). http://www.ippr.org.uk.
34. Hwang, Keechul, (1996), Administrative Corruption in the Republic of Korea, University of Southern California.
35. Jonson, H. & Kanner A. (1979). Improving reform plans through farming smarter statutes. Journal of Public Policy, 10(1): 67-88.
36. Khan, M.M. (1999), “Political and Administrative Corruption: Concepts, Comparative Experience and Bangladesh Case”, Paper Prepared for Transparency International, Bangladesh Chapter, Dhaka.
37. Linder, S. & Peters, G. (1987). A Design Perspective on Policy Implementation. Lexington, MA: Lexington Books.
38. Lipsky, M. (1978). Standing the Study of Public Policy Implementation on Its Head, In: Burnham, London: Sage.
39. Mazmanian, D. A. & Sabatier, P. A. (1981). Effective Policy Implementation. Lexington, MA: Lexington Books.
40. Mazmanian, D. A. & Sabatier, P. A. (1989a). Implementation and Public Policy with a New Postscript. Lanham, MD: University Press of America.
41. Mazmanian, D.A. & Sabatier, P.A. (1989b). Top-down and bottom-up approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis. Lanham, MD: University of America Press.
42. Moghadaspor, S., Danayifard, H. & Kord Naeij, A. (2012). Survey on Key Success factors of some of the Public Policies in I. R. of Iran: case study on Tax Policies. Management of Organizational Culture Journal, (1): 33-68. (in Persian)
43. O’Tool, L.J. & Meier, K. J. (1999). Modeling the impact of public management: Implications of structural context. Journal of Public Administration Research and Theory, 9(4): 505-526.
44. O’Toole, L. (2004). The Theory-Practice Issue in Policy Implementation Research, Public Administration 82(2): 309-329.
45. Paalumbo, D.J. & Calista, D. J. (1990). Implementation and policy process: opening up the black box. New York, Greenwood Press.
46. Parsons, W. (1995). Public Policy. An introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot: Edward Elgar. Barne Policy Studies Review, 6 (3).
47. Polzel, J. & Trip, B. (2007). Implementation approaches. New York: St. Martin‘s Press.
48. Pressman, J. & Wildavsky, A. (1973). Implementation. University of California Press: Berkeley.
49. Pressman, J.L. & Wiidavsky, A. (1984). Implementation. Berkeley. Paperback, 3 edition. University of California Press. ISBN: 9780520053311.
50. Runhaar, H. (2006). Policy analysis for sustainable development the toolbox for the environmental social scientist. International Journal of Sustainability in Higher Education, 7(1): 34-56.
51. Sabatier, P.A. (1986). Paul, Top – down and Bottom – up Approaches to Implementation Research. Journal of public policy, 6(1): 21-48.
52. Sabatier, P. (1991). Towards Better Theories of the Policy Process. Political Science and Politics June. University of California Press.
53. Sabatier, P. A. & Mazmanian, D. (1979). The Implementation of Public Policy: A Framework of Analysis. Policy Studies Journal, 8(4): 538-560.
54. Sabatier, P.A. & Jenkins-Smith, H.C. (1993). Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. West view Press, Boulder.
55. Sabatier, P.A. (1986). Top-Down and Bottom Up Approaches to implementation research: a critical analysis and suggested synthesis, Journal of Public Policy, 6(10): 21-48.
56. Sabatier, P.A. (1987). Knowledge, Policy-Oriented Learning, and Policy Change An Advocacy Coalition Framework. Science Communication, 8(4): 649-692.
57. Scharpf, F.W. (1978). Interorganizational Policy Studies: Concepts and Perspectives, London: Sage.
58. Scharpf, F.W. (1997). Games Real Actors Play. Actor Centered Institutionalism in Policy Research. Boulder: Westview.
59. Scheirer, M.A. & Griffith, J. (1990). Studying micro-implementation empirically: Lessons and dilemmas. in D. J. Paalumbo and D. J. Calista (eds), Implementation and policy process: opening up the black box. New York, Greenwood Press.
60. Schofield, J. (2004). A model of learned implementation. Public Administration, 82(2): 283-308.
61. Strauss, A & Corbin, J. (2005). The principle of qualitative research method. Translated by Biok Ahmadi. Research center of Human Resources and Cultural Studies, Iran, Tehran.
62. Tanzi, U. (1998), Corruption Around the world: causes, consequences, Scope, and Cures. Working paper Number 98/63. International Monetary Fund, Washington, DC.
63. Van Meter, D. & Van Horn, C. (1975). The Policy Implementation Process. Administration and Society, 6 (4): 445-488.
64. Wanberg, C.R. & Banas, J.T. (2000). Predictors and outcomes of openness to changes in a reorganizing workplace. Journal of Applied Psychology, 85(1): 132–142.
The model of implementing anti-corruption policies in Iran's administrative system
Abstract
The present study is qualitative and uses grounded theory aiming to provide a model for implementing anti-corruption policies in Iran's administrative system. Or this purpose, 14 experts are interviewed. The result of these interviews is a set of basic themes that are gathered through the open coding process and categories are extracted from them; then, in the axial coding step, the link between these categories as: causative conditions, axial phenomenon, underlying factors, interventional conditions, strategies and consequences of coping with administrative corruption is determined in the form of axial coding paradigm. Further, in the selected coding stage, the theorems are presented. The results show that the causal conditions affecting the implementation of anti-corruption policies are divided into twelve cases. Identified interventions are divided into ten general categories. The identified underlying factors are: social, economic, political, and administrative. The strategies are proposed. Finally, the identified consequences are: respect for the client and increasing public satisfaction with government services, improving administrative health and reducing corruption, protecting and safeguarding people's rights, increasing accountability and public confidence, reducing public service costs and improving their quality, meritocracy, accountability and promotion of the satisfaction of government agents.
Keywords: policy making, policy implementation, administrative corruption, administrative transformation
[1] Lindbolom
[2] Paalumbo & Calista
[3] Anderson
[4] Wanberg & Banas