Identifying Dimensions of Implementing Policies of Air Pollution Control in Iran

Subject Areas : Public Policy In Administration

S. M. Mahdi Peyghambarzadeh ¹ , Seyyed Mahdi Alvani ²

1 - Faculty of management, Islamic Azad University, Central Tehran branch, Tehran, Iran
2 - Management faculty, Islamic azad university of Qazvin

Received: 1970-01-01 Accepted : 1970-01-01 Published : 1970-01-01

Keywords: Theme Analysis, Policy Implementation, Air pollution,

Abstract :

Background: One of the most issues today most of countries, such as Iran, facing them is unsuccessful implementation of public policies. Although different acts are conducted to implement these policies, but also there aren’t desirable outputs and outcomes. Objective: This paper is prepared in order to determine the dimensions of the implementation of Air Pollution Control Policies in Iran. Methods: In order to explore these dimensions, initially by deep studying of theoretic literature and famous models of policy implementation, indicators and components were determined and then ,because of exploratory nature of research questions, after interviewing with experts and 2 independent study, other indicators and components were exploited by means of “thematic analysis” method. Finding: Data analysis in coding process was resulted in appearance of 85 base themes, 19 organizer themes and 6 inclusive themes. Conclusion: The dimensions of implementation of air pollution control policies in Iran includes: “policy making”, “Planning and resources mobility”, “management and implementation network”, “supervision and evaluating” “Stakeholders and target groups”, and “context”.

Full-Text:



شناسایی ابعاد اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا

 

 

 

 

چکیده

زمینه: يکي از مهمترين مسائلي که امروزه بيشتر کشورها، از جمله ایران، با آن مواجهند، اجراي ناموفق خط مشي هاي عمومي است. علیرغم اقدامات متعددی که در سالهای گذشته برای اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا در ایران صورت گرفته، همچنان نتایج مطلوب حاصل نشده است.

هدف: هدف از این پژوهش، شناسایی ابعاد اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا در ایران است. 

روش : به منظور اکتشاف این ابعاد، ابتدا از طریق مطالعه عمیق ادبیات نظری، الگوهای مشهور اجرای خط مشی و شاخصها و مولفه های آنها شناسایی و در ادامه، با توجه به ماهیت اکتشافی و خبره گرا بودن سوالات پژوهش، پس از مصاحبه با خبرگان و نیز 2 مطالعه مستقل، با استفاده از روش تحلیل مضمون در سه سطح مضامین پایه، سازماندهنده و فراگیر، ابعاد و مولفه های دیگری نیز استخراج شدند.

یافته ها: تحليل داده‌ها در فرآيند کدگذاري منجر به ظهور 85 مضمون پایه در قالب 19 مضمون سازمان دهنده و 6 مضمون فراگیر و ارائه شبکه های مضامین شد.

نتیجه گیری: ابعاد اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا در ایران عبارتند از : «سیاستگذاری»، «برنامه ریزی و بسیج منابع»، «مدیریت و شبکه اجرا»، «نظارت و ارزیابی»، «ذینفعان و گروههای هدف» و «عوامل زمینه ای»

 

واژگان کلیدی: اجراي خط مشي، آلودگي هوا، تحلیل مضمون

 

مقدمه 

  از جمله مهمترين خط مشي هاي زيست محيطي کشور، خط مشي هاي «کنترل آلودگي هوا» است. اين خط مشي ها بر اساس رویکرد نهادی شامل اصل پنجاهم قانون اساسي، سياستهاي کلي نظام در زمينه محيط زيست، قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي مانند قانون هواي پاک، مصوبات و تصميمات دولت و هیات وزیران و نيز مصوبات شوراهای هماهنگی مانند شورای عالي ترافيک و شورای حمل و نقل و ترافیک تهران مي شود.

تا کنون تصميمات و سياستگذاري هاي متنوعي در اين زمينه انجام و اقدامات مختلفي نيز از سوي مديران عالي و دست اندرکاران اجرایي کشور برای کنترل آلودگی هوا صورت گرفته که از جمله آنها، از رده خارج کردن خودروهاي فرسوده، توسعه حمل و نقل عمومي و ريلي شهري، استفاده از سوخت هاي جايگزين و .... مي باشد. لکن عليرغم تمامي سياستها و قوانين و مقررات که تصويب و اجرا شده اند، ملاحظه مي شود که همچنان نتایج مطلوب حاصل نشده است. اين در حاليست که بسياري از کشورهاي توسعه يافته که تا چندين سال قبل درگير اين مساله بودند توانسته اند با اقدامات مديريتي و سياستگذاري درست، بر اين معضل فائق آيند و امروزه از هواي پاک و سالم برخوردارند.

در تحقيق حاضر سعي داريم بر اساس مباني علمي و نظري اجراي خط مشي عمومي ونيز نظرات نخبگان، عوامل و متغيرهاي پيش برنده اجراي خط مشي هاي عمومي کشور در زمينه کاهش آلودگي هوا را شناسایی نماییم. سوال اصلی تحقیق عبارتست از اینکه ابعاد اجراي موفق خط مشي هاي عمومي کشور در زمينه کنترل آلودگي هوا کدامند؟

بنا بر بیانیه منتشر شده ی سازمان بهداشت جهانی، سالانه هفت میلیون نفر از ساکنان کره ی زمین به دلیل آلودگی هوا، جان خود را از دست می دهند که از این میزان، شش میلیون مورد متعلق به قاره ی آسیاست. اگر بر این موارد، آمار مربوط به بیماریها و اثرات سوء بهداشتی مرتبط با آلودگی هوا، اثرات مخرب آن بر محیط زیست و هزینه ی چند هزار میلیارد دلاری نیز افزوده شود، اهمیت موضوع آشکارتر می شود. (شرکت کنترل کیفیت هوای تهران 1394)

به واقع می توان گفت آلودگي هوا يکي از عمده‌ترين مشکلاتي است که امروزه بشر با آن روبه‌رو است و به دليل سبک زندگی شهری، افزايش بي‌رويه فعاليت‌هاي صنعتي، مصرف بی رویه سوخت‌هاي فسيلي و تراکم جمعيت در بعضي از شهرها، روز به روز شديدتر مي‌شود.

در ایران نیز در بسیاری از شهرهاي بزرگ کشور از جمله تهران،‌ كرج،‌ اصفهان،‌ مشهد، ‌تبريز،‌ اراك،‌ اهواز و شيراز غلظت بعضی از آلاينده‌هاي هوا از استانداردهای ملی به مراتب بالاتر است. برآورد می‌شود که با احتساب پدیده ریز گردها، جمعيتي بالغ بر ۳۵ ميليون نفر، یعنی حدود نيمي از جمعيت كل كشور در معرض درجاتی از آلودگی هوا قرار دارند. (فرهنگستان علوم پزشکی 1394)

 تا کنون گام‌هاي مهمي در جهت کاهش آلودگي هوا برداشته شده که از جمله آنها مي توان به حذف سرب از بنزين، اجباري کردن توليد خودروها با استاندارد يورو 4 و توقف توليد خودروهايي که قادر به رعايت استاندارد يورو4 نبودند، از رده خارج کردن بيش از يک و نیم ميليون خودروي فرسوده، توسعه و گسترش حمل و نقل عمومی و ریلی شهری و حومه ای، نظارت بر میزان انتشار واحدهای صنعتی، بهبود کیفیت سوخت و .... اشاره نمود. با توجه به اين اقدامات، در خصوص بخشي از آلاينده ها پيشرفتهاي خوبي اتفاق افتاده ولي در خصوص برخي ديگر مانند ذرات معلق و اکسيدهاي نيتروژن شرايط بسيار ناگوار است و نياز به بررسي و ارزيابي دقيق و مجدد دارد.

عليرغم تصويب و اجراي خط مشي هاي متعدد برای مقابله با آلودگي هوا در سطوح مختلف و اقدامات متعدد و متنوع براي اين امر، هنوز کيفيت هواي کلان شهرها و علي الخصوص تهران در حد رهنمودهاي سازمان جهاني بهداشت و يا استانداردهاي ملي قرار نگرفته است. یکی از دلایل این امر از نظر نگارنده، عدم وجود مبنا و اساس علمی در مسیر تدوین و اجرای این خط مشی هاست. طبق بررسي هاي نگارنده، تا کنون تحقيق علمي و کاربردی جهت ارزیابی نحوه اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا و نیز شناسایی موانع اجرا و عوامل موثر بر اجرای موفق این خط مشی ها در کشور انجام نشده است. لذا بر آن شديم تا با پرکردن اين خلا تئوريک و کمک به سياستگذاران و مجریان، در کاهش آلودگي هوا و تبعات آن اقدامي صورت داده باشيم.

اجراي خط مشي عمومي

يکي از مهمترين مسائلي که امروزه بيشتر کشورها، اعم از کشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه، با آن مواجهند، اجراي ناموفق خط مشي هاي عمومي است. اجراي خط مشي هاي عمومي در ايران هم، در برخي موارد ناموفق بوده و رضايت بخش نيست. البته سياستگذاران معمولا اين برداشت را دارند که اگر قانوني اجرا نمي شود، تقصير بر عهده مجريان است و خط مشي گذاران از هر خطا و سرزنشي در امانند، اما در واقع چنين نيست بلکه بسياري از مسايل مربوط به اجراي خط مشي در زمان تدوين شکل مي گيرد و شروع مي شود. بنابر اين خط مشي گذار بايد بداند که هنگام وضع خط مشي تمهيدات اجراي آن را نيز در نظر بگيرد. (شکري 1385، 3)

اگر فرايند خط مشي گذاري عمومي را در سه مرحله تدوين، اجرا و ارزيابي خلاصه کنيم، اجرا مهمترين مرحله در اين فرايند به شمار مي آيد؛ زيرا تبلور و تحقق خط مشي و هدف سياستگذاران در اجرا ظهور و بروز پيدا مي کند. (الواني و شلويري 1395 ، 9) مرحله تدوين حاصل پيش بيني ها و برآوردهاي سياستگذاران نسبت به آينده است و از جنس ذهنيات است، در حاليکه اجرا، تحقق عيني و واقعي آن پيش بيني ها است. اهميت اجرا بخاطر آن است که آزموني براي صحت و دقت مرحله تدوين و شکل گيري خط مشي عمومي است. شايد بتوان به جرات ادعا کرد، مشکلات و مسائلي که در اجرا پديد مي آيد، نشانه هايي از پيش بيني هاي نادرست در مرحله تدوين است و در صورتيکه سياستگذاران پيش بيني هاي دقيقي انچام داده باشند، نبايد در مرحله اجرا مشکلي پيش بيايد. شکل شماره 1 رابطه اجرا را با دو مرحله ديگر فرايند خط مشي گذاري عمومي نشان مي دهد. (الواني و شلويري 1395، 11)

پیش بینی های ذهنی

 

مقایسه پیش بینی ها  با تحقق یافته ها

تحقق عینی

 

شکل 1- رابطه اجرا با تدوین و ارزیابی

 

درک اجراي خط مشي عمومي به اين دليل اهميت دارد که بسياري از برنامه هاي اجتماعي از طريق منابع مالي عمومي تامين مي شود. اين برنامه ها از طريق خط مشي عمومي شکل گرفته و تحت تاثير قرار مي گيرد. مردم و جامعه از دولت انتظار دارند که منابع و امکانات عمومي را به درستي مورد بهره برداري قرار دهند؛ آنها انتظار دارند دستگاه دولتي بهترين شيوه را براي رسيدن به اهداف نهايي جامعه برگزينند. اما آنچه در عمل و به طور عملي مشاهده مي شود اين است که بسياري از خط مشي هاي تدوين شده، در مرحله اجرا با مشکل مواجه شده اند. براي کشف اينکه چرا و چگونه يک پيامد خاص حاصل شده يا نه، مطالعه خط مشي و به ويژه ادبيات مربوط به اجراي خط مشي، نگرش مهمي را براي آگاهي و درک از اجرا ايجاد مي کند.

به هيچ وجه نمي توان اجرا را از تدوين خط مشي جدا دانست. تدوين و اجرا در يک فرايند پيوسته و مستمر بر يکديگر اثر ميگذارند و از يکديگر اثر مي پذيرند. همانطور که اندرسون مي گويد: «محتواي خط مشي و همچنين تاثيري که خط مشي بر محيط مي گذارد، مي تواند در طول مدت اجرا، اصلاح، تعديل و يا حتي خنثي گردد. خط مشي همچنان که تنظيم مي گردد، اجرا و اداره مي گردد و همچنان که اجرا و اداره مي شود، تنظيم مي گردد. با اين حال، بطور نظري، اجراي خط مشي مرجله اي جداي از شکل گيري و تدوين خط مشي است. تنها در موارد بسيار نادري که تصميمات در حين اجرا اتخاذ مي شوند، نمي توان افتراقي ميان مراحل تدوين و اجرا قائل شد. تحليل آنچه در مرحله اجرا صورت مي گيرد، ممکن است در نگاه اول خسته کننده و صرفا عملياتي به نظر برسد، اما پيامدها و خروجي هاي آن مي تواند براي خط مشي گذاري بسيار مفيد باشد» (اندرسون 1975)

 در اين راستا پرسمن و ويلداوسکي اجرا را جزء جدايي ناپذير خط مشي قلمداد کرده اند: «ما نه مي توانيم با تعريفي از خط مشي که عاري از هرگونه اجراست کار کنيم و نه مي توانيم بر اساس مفهومي که سرتاسر بيانگر اجرا است، عمل نماييم. بايد يک نقطه شروع وجود داشته باشد. اگر هيچ عملي صورت نگيرد، مسلما اجرا نيز محقق نمي شود. همچنين نقطه پاياني نيز بايد وجود داشته باشد. اگر هدفي وجود نداشته باشد تا بتوانيم بر مبناي آن قضاوت کنيم، موفقيت و شکست خط مشي بي معني خواهد بود» (الواني و شلويري 1395 ، 12)

 

عوامل پیش برنده اجرای خط مشی عمومی

منظور از عوامل پيش برنده، آن دسته از عوامل و شرايطي است که اگر وجود داشته باشند تا حد زيادي مي توان اطمينان حاصل کرد که خط مشي، اجرا شده و به اهداف خود خواهد رسيد.(منوريان 1394، 158) عوامل مختلفی اجرای خط مشی ها را تحت تاثیر قرار می دهند، از جمله محتوای خط مشی، ماهیت فرایند خط مشی، بازیگران درگیر در این فرایند، و زمینه ای که خط مشی در آن طراحی شده است و باید پیاده سازی شود. به این ترتیب، انگیزه، جریان اطلاعات، و توازن قدرت و منابع در میان ذینفعان فرایندهای اجرای خط مشی را تحت تاثیر قرار می دهد. (بهویان و همکاران 2010، 2 )

هود(1976) با طرح «امور اداري بي عيب و نقص» به دسته اي از عوامل پيش برنده (اعم از عوامل داخلي يا خارجي) اشاره مي کند. به عبارت ديگر، اداره کامل امور از ديد هود، به عنوان «شرايطي که در آن، عناصر خارجي، نظير در دسترس بودن منابع و پذيرش سياسي با امور اداري کارآمد تلفيق شود» تعريف شده است. اين موقعيت، از ديد هود به شکل زير معرفي شده است:

1-        نظام اداري بايد يکپارچه باشد، نظير يک ارتش بزرگ با خط فرماندهي واحد.

2-        هنجارها و مقررات اعمال شده از سوي نظام بايد يکپارچه باشد. اهداف بايد مفروض قلمداد شوند و کارکنان و مديران بايد نسبت به آن تعهد داشته باشند.

3-        اطاعت کامل و يا کنترل اداري کامل بايد حاکم باشد

4-        بين واحدهاي اداري بايد ارتباطات و هماهنگي به صورت کامل وجود داشته باشد. (هود 1976، 7-6 )

در رابطه با ديدگاه هود در زمينه عوامل پيش برنده، چند نکته قابل ذکر است؛ نخست آنکه ديدگاه وي کاملا مبتني بر رويکرد بالا به پايين است. دوم آنکه در اين مجموعه شرايط، مردم و ساير ذينفعان اساسا جايي ندارند. سوم اينکه آنچه هود مطرح مي سازد، بيشتر يک مجموعه شرايط آرماني است که تحقق همه ي آنها به شکلي که منجر به «امور اداري بي عيب و نقص و کامل» شود با دنياي واقع تا حدي فاصله دارد.

گان (1980) يکي ديگر از طرفداران رويکرد بالا به پايين نيز ده شرط براي اجراي موفقيت آميز خط مشي بيان مي کند که عبارتند از : محدوديتهاي کم بيروني، منابع و زمان کافي، دسترسي به منابع کافي در هر مرحله از خط مشي گذاري، تکيه بر نظريه علت و معلولي، ارتباط مستقيم بين علت و معلول، وجود يک مجري مستقل براي اجرا، اهداف شفاف و پايدار، تعيين دقيق مراحل اجرايي، ارتباطات و هماهنگي کامل، وجود اطاعت محض در زيردستان. هم و هيل (1984) و اوتوله (1979) نيز بر شفاف بودن اهداف و دستورالعمل ها، تامين منابع لازم، مرکزيت واحد و نبود دخالت ها و موانع بيروني تاکيد دارند. 

از ميان ديگر عوامل موثر بر اجراي موفقيت آميز خط مشي مي توان بر عامل «تعهد»  اشاره کرد. در اين مورد گفته شده که حتي اگر خط مشي به منطقي ترين شکل ممکن و يا در نظر گرفتن دقيق هزينه ها و منافع هم طراحي شده باشد، ولي اگر افراد مسوول اجرا، تعهد و تمايل و يا توان لازم براي اجرا نداشته باشند، هيچ اتفاقي رخ نخواهد داد. يکي ديگر از محققان با تاکيد بر عوامل تعهد، انگيزه و اعتقاد، نظر خود را با اشاره به دشواري هاي مرتبط با اجراي خط مشي چنين توضيح مي دهد که گرچه بسياري از مشکلات را مي توان، با آموزش، تامين مالي يا استخدام مشاوران بيروني براي پر کردن خلا تخصصي، از ميان بر داشت، ولي در صورت نبود تعهد، انگيزه و اعتقاد در مجريان خط مشي ها، براي اطمينان از اجراي موفق آنها کار چنداني نمي توان انجام داد.

«ظرفيت» يکي ديگر از عوامل تعيين کننده است. مشخصا براي اجراي موفقيت آميز خط مشي، وجود حداقل شرايط، نظير توانايي اداري و ديگر صلاحيت ها و شرايط بايد وجود داشته باشد. از ميان 300 مطالعه اي که توسط اوتوله صورت گرفته، وجود منابع، به ويژه منابع اداري، به عنوان اصلي ترين شرط براي اجراي موفق مطرح شده است. گفته شده که ظرفيت محيط هاي سياسي، اداري، اقتصادي، فني، فرهنگي و اجتماعي، بايد همواره مورد بررسي و تحليل قرار گرفته و در صورت مشاهده ضعف در هر کدام، اقدامات لازم براي تقويت آن صورت گيرد تا امکان اجراي موفق خط مشي فراهم شود. ظرفيت سازي از سوي ساويج، «اصلاح کلي دولت اعم از ساختاري، کارکردي و فرهنگي، به منظور تجهيز همه منابع براي تحقق اهداف خط مشي» تعريف شده است.

مشخص بودن سازمان مجري و استقلال کامل (وابستگي حداقلي) آن، از عواملي است که از سوي برخي از تحليلگران به عنوان يکي از شرايط اجراي موفقيت آميز مطرح شده است. استقلال، يا وابستگي حداقلي به معناي آن است که:

1-        نظارت بيروني وجود نداشته باشد

2-        وابستگي عملياتي وجود نداشته باشد

3-        سازمان از آزادي مالي برخوردار باشد.

در توضيح اين عوامل اشاره شده که هرچه ارتباط هاي رويه اي بيشتر باشد، توافق بين بازيگران مختلف بيشتر مي شود و هرچه تعداد شرکت کنندگان در اجرا بيشتر باشد، احتمال موفقيت اجراي خط مشي بيشتر خواهد بود. ولي اين نظر و نظرات مشابه، در دنياي پيچيده امروزي با مخالفت هاي زيادي مواجه شده است. پيچيدگي مسائل و برنامه هاي متفاوت مرتبط به هم و همچنين «تعداد و ماهيت وابستگي ها»، به ميزان قابل توجهي افزايش يافته است. امروزه اجراي يک برنامه از طريق درگير کردن فقط يک سازمان دولتي، اگر نگوييم محال، ولي نزديک به محال است. به دلايل پيچيدگي مسائل و مشکلات، قوانين و مقررات به هم وابسته و ضرورت هماهنگي ميان سازمان هاي متعدد، اجراي خط مشي بدون درگير کردن شهروندان، مقامات محلي، سازمان ها، کميسيون ها و هيات هاي مختلف و حتي گروه ها و سازمان هاي داوطلب، ناممکن بنظر مي رسد (منوریان 1394، 160-159)

در یکی از جدید ترین پژوهشهای انجام شده در دنیا، بهویان و همکاران وي در سال 2010 ابعاد هفتگانه اجرای خط مشی عمومی را به شرح جدول زير شناسايي و معرفي کرده اند:

 

جدول 1- ابعاد هفتگانه اجراي خط مشي عمومي (بهویان و همکاران 2010، 6)

بعد	شرح
تدوين و انتشار خط مشي	شامل محتواي خط مشي، فرايند شکل گيري و تدوين، و ميزان انتشار آن آيا اهداف و راهبردهاي خط مشي، واضح و مناسب است؟ آيا ذينفعان کليدي با اهداف و راهبردها موافقند؟ و آيا خط مشي به خوبي در دسترس مجريان قرار گرفته و قابل فهم براي آنان است؟
بستر اجتماعي، سياسي و اقتصادي	شامل عوامل گوناگون اجتماعي، سياسي و اقتصادي خارج از فرايند خط مشي که مي تواند اجراي اثربخش را بهبود ببخشد يا تضعيف نمايد. بسته به ماهيت و محدوده خط مشي، هنجارهاي اجتماعي مانند نابرابري جنسيتي و فرايندهاي حاکميتي مانند تمرکززدايي و ديگر عوامل مي توانند بر اجراي خط مشي تاثيربگذارند. تاثيرات و پيامدهاي اين عوامل چيستند؟
رهبري اجراي خط مشي	رهبري و تعهد قوي براي اطمينان از پيگيري، منابع و پاسخگويي مورد نياز براي عملي نمودن خط مشي ها ضروري است؛ اما رهبران مسئول تدوين خط مشي، ممکن است پس از اتخاذ سياست توجه خود را معطوف جايي ديگر کنند يا مسووليت رهبري ممکن است به افراد و گروه هاي جديد منتقل شود. به واقع، رهبري چقدر مي تواند در اجراي خط مشي موثر باشد؟
مشارکت ذينفعان در اجرا	تدوين و شکل گيري خط مشي بطور فزاينده اي يک تلاش چندجانبه است، اين مشارکت ممکن است در طول فرايند اجراي خط مشي دوام نيابد- بنابراين توجه به ميزان مشارکت ذينفعان در اجراي خط مشي و ماهيت روابط و همکاري بين ذينفعان مختلف ضروري است
برنامه ريزي براي اجرا و بسيج منابع	برنامه ريزي، منابع و ظرفيت مورد نياز براي تسهيل اجراي خط مشي را در نظر مي گيرد. آيا طرحي براي اجرا وجود دارد؟ آيا سازمانها نيازمند مهارت ها و آموزش هاي جديد براي اجراي خط مشي جديد هستند؟ چطور بودجه براي ابتکارات جديد تضمين مي شود؟ جريان منابع چگونه قابل اعتماد است؟
عمليات و خدمات	مکانيسم هاي هماهنگي، سيستم هاي عملياتي و ظرفيت افراد و سازمان هاي مسوول ارائه خدمات اشاره شده در خط مشي. چه تغييرات مثبتي با عملي شدن خط مشي در کشور به وجود مي آيد؟ چالش ها چيست؟
بازخورد از پيشرفت و نتايج	اهميت جمع آوري، انتشار و استفاده منظم از بازخورد براي ارزيابي پيشرفت در جهت دستيابي به نتايج. چه کسي اطلاعاتي در مورد پياده سازي خط مشي دريافت کرده و چه کسي دريافت نکرده است؟ چطور از اطلاعات استفاده مي شود؟ آيا ديدگاههاي ذينفعان يا مشتريان در نظر گرفته شده است؟

 

اجرای خط مشی

عملیات اجرایی

منابع

بازخورد

ذینفعان

رهبری

زمینه

خط مشی

 

شکل 2- ابعاد هفتگانه اجراي خط مشي عمومي (بهویان و همکاران 2010، 3)

روش تحقیق

از آنجا که تحقيق حاضر در صدد کشف متغيرهاي تاثيرگذار بر اجراي خط مشي هاي آلودگي هوا مي باشد، تحقيقي بنيادي از نوع اکتشافی است. روش تحقیق کيفي و راهبرد مورد نظر در اين پژوهش، «روش تحليل مضمون¹» انتخاب شده است. تحليل مضمون يا تحليل تِم روشي براي تعيين، تحليل و بيان الگو ها (تِم­ها)ي موجود درون داده­ ها است. اين روش در حداقل خود داده ­ها را سازماندهي و در قالب جزئيات توصيف مي­کند. اما مي تواند از اين فراتر رفته و جنبه­ هاي مختلف موضوع پژوهش را تفسير کند. مضمون، همان بن انديشه و درون مايه اثر، پيام يا محتوا مي باشد. (خنيفر 1396، 51)

تفاوت عمده ي تحليل مضمون با ساير روش هاي پژوهش کيفي اين است که اين روش، در عين حال که خود يک روش مستقل پژوهشي است، پايه ي بسياري از روش هاي کيفي ديگر نيز به شمار مي آيد. تمايز ديگر اين روش، انعطاف آن از جهت کاربردي بودن در خصوص انواع متون و آثار مکتوب است. نکته ي ديگر، وجه تفسيري اين روش است که به عنوان روش پژوهش کيفي در اصل به دنبال پاسخ گويي به اين پرسش است که «داده هاي چه مي گويند» و به دنبال «الگويابي» از داده هاست.

طبقه بندی انواع مضامین

با توجه به ديدگاه صاحبنظران، عناوين و طبقه بندي هاي متفاوتي براي مضامين وجود دارد. از میان آنها، کينگ و هاروکس (2010) انواع مضمون را بر اساس ماهيت مضمون در متن و نقش مضمون در تحلیل و آترايد و استرلينگ (2001) انواع مضمون را بر اساس جايگاه مضمون در شبکه مضامين به شرح جدول زیر طبقه بندي نموده اند (عابدي جعفري و همکاران 1390)  که طبقه بندی آنها مشابه و در سه سطح می باشد. لذا در این مقاله، طبقه بندی مضامین مستخرج از مصاحبه ها را بر همین اساس انجام می دهیم.

 

جدول 2 : طبقه بندی انواع مضامین از دیدگاه صاحبنظران

مبنای طبقه بندی	انواع مضمون	شرح مضمون	پژوهشگر
ماهیت مضمون در متن	·       توصیفی2 ·       تفسیری3 ·       رابطه ای4	·       آنچه در متن آمده، همان گونه توصیف می کند. ·       آنچه در متن امده، تعبیر و تفسیر می کند. ·       نشان دهنده نوع رابطه در متن است.	King & Horrocks, 2010
جایگاه مضمون در شبکه مضامین	·       فراگیر5 ·       سازماندهنده6 ·       پایه7	·       در کانون شبکه مضامین قرار می گیرد. ·       واسطه مضامین فراگیر و پایه شبکه است. ·       مبین نکته مهمی در متن است و با ترکیب آنها، مضمون سازمان دهنده ایجاد می شود.	Attride-Stirlling, 2001
نقش مضمون در تحلیل	·       کلان8 ·       یکپارچه کننده9 ·       کلیدی10	·       بخش عمده ای از مضامین شناخته را در خود جای می دهد. ·       مضامین کلیدی را حول یک محور مشترک گرد هم می آورد. ·       مبین نکته مهم و برجسته ای در متن است.	King & Horrocks, 2010, 159

 

فرایند گام به گام تحلیل مضمون

تحلیل مضمون فراگردی بازگشتی است که در آن حرکت به عقب و جلو در بین مراحل تحلیل وجود دارد، ضمن آنکه فراگردی است که در طول زمان انجام می پذیرد. به زعم برخی صاحبنظران، حتی امکان تحلیل از انتها به ابتدای محتواها یا مصاحبه ها هم امکان پذیر است. فرایند کامل تحلیل مضمون را میتوان به سه مرحله کلان تقسیم نمود:

الف ) شکستن و کاهش متن،   ب) بررسی و کاوش متن،    ج) ادغام و یکپارچه سازی بررسی ها و کاوش ها.

در حالی که همه این مراحل با تفسیر و تحلیل همراه است اما در هر مرحله تحلیل، سطح بالاتری از انتزاع به دست می آید (آتراید-استیرلینگ، 2001). برخی از مراحل تحلیل مضمون شبیه مراحل سایر تحقیقات کیفی است، بنابراین همه مراحل آن لزوماً اختصاص به تحلیل مضمون ندارد. فرایند تحلیل مضمون زمانی شروع میشود که تحلیلگر به دنبال شناسایی الگوهایی از معانی و موضوعات مورد علاقه در داده ها باشد، این کار ممکن است در طول جمع آوری داده ها اتفاق بیفتد. نقطه پایان این فرآیند نیز تهیه گزارشی از محتوا و معانی الگوها و مضامین در داده ها است. مضامین، سازه های انتزاعی (غالباً فازی) هستند که پژوهشگر قبل، حین و بعد از تحلیل شناسایی میکند (ریان و برنارد¹¹ 2000). تحلیل مستلزم یک فرایند مداوم رفت و برگشتی در کل مجموعه داده ها و کدهایی که از داده ها استخراج شده و تحلیل هایی که صورت گرفته می باشد.

در اینجا فرایند تحلیل مضمون و ترسیم شبکه مضامین در قالب سه مرحله، شش گام و بیست اقدام معرفی می شود. خلاصه ای از این فرایند در جدول3 آمده است. نکته قابل توجه اینکه تحلیل مضمون یک فرآیند خطی و صرفاً حرکت از یک مرحله به مرحله بعد نیست، بلکه یک فرآیند رفت و برگشتی است که در صورت نیاز در همه مراحل تحقیق صورت میگیرد. همچنین تحلیل مضمون، فرآیندی است که طی زمان شکل می گیرد و نباید با عجله انجام شود (براون و کلارک 2006).

 

جدول3 : فرایند گام به گام تحلیل مضمون (براوان و کلارک 2006)

مرحله اول	گام		اقدام
تجزیه متن	1- آشنا شدن با متن مورد بررسی		پیاده سازی داده ها ( در صورت لزوم)
مطالعه و مطالعه مجدد داده ها
نوشتن ایده های اولیه
2-ایجاد کدهای اولیه		پیشننهاد چارچوب کد گذاری
تفکیک متن به بخش های کوچکتر
کد گذاری ویژگی های جالب
3-جستجو و شناسایی مضامین		تطبیق دادن کدها با مضامین بالقوه
استخراج مضامین از بخش های کد گذاری شده متن
پالایش و باز بینی مضامین
4-ترسیم شبکه مضامین		بررسی و کنترل همخوانی مضامین با کدهای استخراج شده
مرتب نمودن مضامین
انتخاب مضامین پایه، سازمان دهنده و فراگیر
ترسیم شبکه (های) مضامین
تشریح متن	5-تحلیل شبکه مضامین		تعریف و نام گذاری مضامین
توصیف و توضیح شبکه مضامین
ترکیب متن	6-تدوین گزارش		تلخیص شبکه مضامین و بیان مختصر و صریح مضامین
استخراج نمونه های جالب و مورد توجه داده ها
مرتبط نمودن نتایج تحلیل با سوالات تحقیق و مبانی نظری
نوشتن گزارش علمی و تخصصی از تحلیل ها

 

اجرای روش در پژوهش حاضر

پس از بررسي دقیق مبانی نظری شامل مدلها و نظریات اندیشمندان و نظریه پردازان عرصه اجرای خط مشی عمومی، متغيرها و شاخص هاي مرتبط با موضوع پژوهش مشخص گرديد. اما از آنجا که قلمرو مکاني اين پژوهش، جامعه ايران و بطور خاص کلانشهر تهران مي باشد، از نظرات خبرگان و صاحبنظران نیز در اين زمينه استفاده شد. با توجه به موضوع پژوهش، نیاز به اخذ نظرات از کسانی بود که از دانش یا تجربه سیاستگذاری کلان برخوردار بوده و نیز از مشکلات و ریشه ها و راهکارهای مدیریت آلودگی هوا مطلع باشند که از جمله این افراد، وزیر اسبق صنایع و معادن و روسای قبلی ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت، مدیران حوزه محیط زیست انسانی در سازمان حفاظت محیط زیست، و البته آشنا به حوزه کنترل آلودگی هوا، مدیران وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در بخش سلامت و پایش آلودگی هوا و نیز اساتید دانشگاه در رشته خط مشی گذاری عمومی بودند. مصاحبه ها از نوع نیمه ساختار یافته عمیق و برای هر یک در حدود 1 الی 2 ساعت زمان صرف گردید که مکالمات محقق و مصاحبه شونده ضبط و سپس بطور کامل پیاده سازی گردید.

 

یافته ها (ظهور مضامین پایه، سازماندهنده و فراگیر)

با توجه به اصول تحقيق در روش تحليل مضمون که در فصل پيشين بدان اشاره شد، مصاحبه‌ها پس از ويرايش و تجزيه و تحليل، دسته‌بندي شده و ابتدا اقدام به «کدگذاري توصيفي» و استخراج مضامين پايه حاصل از هر مصاحبه نموديم. مضامین پایه در واقع همان نکات کلیدی و الگوهای جذاب موجود در متون پیاده شده مصاحبه هاست که مبنا و تشکیل دهنده زیر بنای تحلیل مضمون است. سپس کدها و مضامين استخراج شده را ذيل طبقه‏هاي «مضامين سازماندهنده» که معاني کلي‏تر و انتزاعي‌تري نسبت به مضامين پايه دارند، دسته‏بندي کرديم.

با توجه به اينکه مضامين، بسيار متنوع و متعدد و يا به موضوعات کاملاً متفاوت و متمايزي مرتبط مي باشند، ضروري است مضامين سازماندهنده نیز در گروههايي با محتواي همگون، طبقه بندي و هر گروه از آنها ذيل مضمون فراگير متمايزي گردآوری شوند. با توجه به اين مطلب و با بررسي مضامين سازماندهنده، مضامين فراگير(کلان) به شرح زير تعريف و دسته بندي شدند:

جدول 4- مضامین فراگیر و سازمان دهنده

ردیف	مضامین فراگير	مضامين سازمان دهنده
1	سياستگذاري (خط مشی)	شفافيت خط مشي
		هدف گذاري و اولويت بندي
		اجرايي و عملي بودن خط مشي
		فرايند تدوين خط مشي
		سیاستهای پیش نیاز
2	برنامه ریزی و بسیج منابع	منابع مالي
		برنامه ریزی اجرا
3	مدیریت و شبکه اجرا	رهبري و مدیریت یکپارچه
		مجريان و دستگاههاي اجرايي
		جسارت و شجاعت در تصميم گيري و اجرا
		مسووليت پذيري و پاسخگويي
		مديريت شهري
4	نظارت و ارزیابی	نظارت بر اجرا
		ارزيابي و بازخور از عملکرد
5	ذینفعان و گروههای هدف	ارتباط موثر دولت با گروههای هدف
		ارتباط موثر دولت با ذینفعان
6	عوامل زمينه اي	ارتباطات بين الملل
		شرايط محيطي
		آموزش و فرهنگسازي

 

با توجه به تعدد مضامين پایه و محدودیت حجمی ملحوظ برای مقاله، در اینجا صرفا به مضامین پایه ذیل یکی از مهمترین مضامین فراگیر یعنی « سیاستگذاری » اکتفا گردید که در جدول 5 ارائه شده است.

جدول 5- مضامین پایه ذیل مضمون فراگیر «سیاستگذاری»

مضمون سازماندهنده	مضامین پایه
شفافيت خط مشي	خط مشي شفاف و بدون ابهام و داراي و دستورالعملهاي روشن
	مشخص بودن وظايف و مسووليتهاي دستگاههاي اجرايي
هدف گذاري و اولويت بندي	لحاظ روابط علي در خط مشي گذاري(تدوين اهداف و اولویتها بر اساس روابط علت و معلولی)
	اولويت بندي طرحها و برنامه ها بر اساس ميزان تاثير (با توجه به محدوديت منابع)
	نظام خط مشي گذاري مبتني بر هدف و نتيجه (بر مبنای روشMBO) شامل تعيين اهداف کمي، مشخص و قابل اندازه گيري بهمراه پايش و ارزيابي منظم اهداف
	تعيين اهداف واقعي و قابل تحقق
	اولويت داشتن سلامت مردم در تدوين خط مشي ها
کارآیی و اثربخشی	امکان سنجي وارزيابي اقتصادي راهکارهاقبل از تصويب، براي اطمينان ازاثربخشي اجرا
	پرهيز از خط مشي هاي متعارض و متناقض (مصداق: افزایش دوره معاينه فني و .. )
اجرايي و عملي بودن خط مشي	تعيين اهداف واقعي و قابل تحقق
	تعيين ضمانت اجرايي براي خط مشي هاي مصوب
	تعيين زمان کافي براي اجرا
	پيش بيني و تامين منابع مالي لازم و کافی برای اجرا
فرايند تدوين خط مشي	مشارکت نخبگان (متخصصان، دانشگاهيان و مراکز تحقيقاتي) در مراحل تدوين
	مشارکت مجريان در مراحل تدوين
	مشارکت گروههای هدف در مراحل تدوين
	در نظر گرفتن مباني علمي و تئوريک در تدوين خط مشي
	الگوبرداري از خط مشي هاي موفق داخلي در خط مشي گذاري
	خط مشي گذاري مبتني بر شواهد (الگوبرداري از کشورهاي موفق در حل مشکل آلودگي هوا)
	آموزش هاي علمي خط مشي گذاري به سياستگذاران و مجريان
سیاستهای پیش نیاز	سياستگذاري لازم جهت توسعه متوازن در کل کشور
	سياستگذاري براي ارتقاء کيفيت خودروهاي داخلي
	استفاده از فناوريهاي نوين، متناسب با شرايط صنعتي و علمي کشور

 

ايجاد شبکه هاي مضامين

با توجه به تعدد مضامين فراگير، به تعداد هر مضمون فراگير، شبکه مضامينی خواهيم داشت که مضمون فراگير در مرکز آن قرار مي گيرد. در ادامه، شبکه های مضامین پژوهش، ترسیم شده است.

 

شکل 3 : شبکه مضامين با مضمون فراگير «سياستگذاري»	شکل 4 : شبکه مضامين با مضمون فراگير «برنامه ریزی و بسیج منابع»
شکل 5 : شبکه مضامين با مضمون فراگير « مدیریت و شبکه اجرا»	شکل 6 : شبکه مضامين با مضمون فراگير « نظارت و ارزیابی»
شکل 7 : شبکه مضامين با مضمون فراگير « ذینفعان و گروههای هدف »	شکل 8 : شبکه مضامين با مضمون فراگير « عوامل زمينه اي »

 

بحث و نتیجه گیری 

اعتبار یابی نتایج :

با جمع بندی نظرات صاحبنظران و مبانی نظری پژوهش، هفت بعد اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا در ایران شناسایی گردید که عبارتند از: «سیاستگذاری»، «برنامه ریزی و بسیج منابع»، «مدیریت و شبکه اجرا»، «نظارت و ارزیابی»، «ذینفعان و گروههای هدف» و «عوامل زمینه ای». برای اعتبار سنجی نتایج، از شیوه همسوسازی در بخش کیفی استفاده شد. مراجعه به مبانی نظری پژوهش نشان داد که ابعاد برآمده از تحلیل مضامین مصاحبه ها با مبانی نظری و پیشینه پژوهش همسو می باشد. شواهد همسوسازی در جدول 6  ارائه شده است:

 

جدول 6 : شواهد اعتبارسنجی

مضامین فراگیر برآمده از مصاحبه ها	مضامین مستخرج از مبانی نظری (ابعاد مدل بهویان2010)
سیاستگذاری	تدوين و انتشار خط مشي
برنامه ریزی و بسیج منابع	برنامه ريزي براي اجرا و بسيج منابع
مدیریت و شبکه اجرا	رهبري اجراي خط مشي- عمليات و خدمات
نظارت و ارزیابی	بازخورد از پيشرفت و نتايج
ذینفعان و گروههای هدف	مشارکت ذينفعان در اجرا
عوامل زمينه اي	بستر اجتماعي، سياسي و اقتصادي

 

با توجه به جدول فوق مشاهده می شود که ابعاد اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا، مستخرج از پژوهش حاضر، کاملا با مبانی نظری پژوهش (مدل بهویان 2010) منطبق است؛ البته تفاوتهای جزیی بین دو مدل وجود دارد، بعنوان مثال در مدل پژوهش حاضر، بعد «مدیریت و شبکه اجرا» در برگیرنده مولفه هایی است که در مدل بهویان بطور مجزا به آنها اشاره شده است. همچنین بعد «بستر اجتماعی، سیاسی و اقتصادی» در مدل بهویان، یکی از مولفه های ذیل «عوامل زمینه ای» در مدل پژوهش حاضر است.

 

تحلیل نتایج :

با توجه به تجربه کاری نگارنده در فرایند آسیب شناسی معضلات بخش حمل و نقل و مصرف بی رویه سوخت در سالهای 1385 تا 90 و نیز تدوین و اجرای قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و اقدامات ارزشمندی از جمله نوسازی بخش عمده ای از نوسازی ناوگان فرسوده کشور، سهمیه بندی بنزین، توسعه حمل و نقل عمومی و ریلی شهری، توسعه خودروهای دوگانه سوز و ... ، بر آن شدیم که با اخذ نظر از صاحبنظران، مدل مشابهی برای اجرای خط مشی های کنترل آلودگی هوا طراحی نماییم که قابلیت بهره برداری از سوی مجریان و سیاستگذاران این حوزه را داشته باشد. برای تهیه مدل فوق، در گام اول نیاز به شناسایی و سپس اولویت بندی ابعاد و مراحل اجرای این خط مشی ها می باشد که در پژوهش حاضر به منصه ظهور رسید. یافته های این پژوهش حاکی از آن است که خط مشی های کنترل آلودگی هوا اگر بر اساس و با تکیه بر ابعاد استخراج شده از این پژوهش به مرحله اجرا گذارده شود، می توان موفقیت آنها را تضمین نمود. در ذیل به بحث و بررسی برخی از این ابعاد که بنظر نگارنده، مهمتر از بقیه است، می پردازیم. در توضیحات ارائه شده، هر جا لازم بوده، از تم های حاصل از مصاحبه ها و نظرات مصاحبه شوندگان (داخل گیومه) نیز استفاده شده است:

1.       سیاستگذاری

به جرات می توان گفت اجرای مطلوب، زمانی اتفاق خواهد افتاد که سیاستگذاری صحیح و اصولی و علمی انجام شده باشد و الزامات خط مشی گذاری صحیح رعایت شده باشد. از مهمترین این الزامات، « اجرایی و عملی بودن خط مشی های مصوب و داشتن ضمانت اجرایی لازم» است. به اعتقاد یکی از مصاحبه شوندگان:

« عمده خط مشی های تدوین شده برای کاهش آلودگی هوا بدلایل زیر اجرایی نیستند:

·       تعيين اهداف غير واقعي و بلند پروازانه و غير قابل تحقق: بعنوان مثال ماده 8 قانون هوای -مصوب 1397 در خصوص بيمه عمر مفيد خودروها که بعد از تصويب و ابلاغ، بيمه مرکزي آن را غير اجرايي مي داند یا ماده دیگر این قانون که خرید و فروش، تعویض پلاک، تردد، نقل و انتقال و بیمه نمودن خودروی فرسوده را ممنوع نموده و حال آنکه تا کنون امکان اجرا حاصل نشده است.

·       بدليل کم توجهي به امکان سنجي، برخي راه حل هاي پيشنهادي هزينه فايده مند نيستند و يا از اثربخشي لازم برخوردار نيستند.

·       ضمانت اجرايي لازم براي اطمينان از اجرايي شدن خط مشي ها دیده نشده است.

·       منابع لازم و پايدار براي اجراي خط مشي ها تعیین نشده و عمده راهکارهاي پيشنهادي در برنامه ها به بودجه عمومي وابسته است که عمدتا در زمان اجرا، تخصیص نمی یابد و محقق نمی شود.»

 

از دیگر نکاتی که می بایست در حوزه خط مشی گذاری مدنظر قرار گیرد تا شاهد اجرای صحیح و مطلوب خط مشی های پکاه باشیم، تمرکز بر روابط علت و معلولي در خط مشي گذاري و نیز اولویت بندی راهکارها در حین تدوین خط مشی های پکاه است :

« تجزينه و تحليل وضع فعلي آلودگي هواي تهران و مقايسه آن با استانداردها و رهنمودهاي جهاني و ملي نشان مي دهد مشکل اصلي آلودگي هواي تهران، در شرايط فعلي، ذرات معلق و نيز اکسيدهاي نيتروژن است که عمده آنها ناشي از بخش حمل و نقل با اولويت خودروهاي سنگين ديزلي هستند. و لذا راهکار ها و خط مشي ها نيز مي بايست بر اصلاح و بهبود اين بخش متمرکز گردند. در حالیکه عمده خط مشی ها بر نوسازی ناوگان سبک شامل سواری های شخصی و تاکسیها تکیه دارند.»

همچنین :

«با توجه به محدوديت منابع مي بايست با بررسي کارشناسي، در خط مشي هاي مصوب، فعاليتها و اقدامات موثر در کاهش آلودگي هوا بر اساس ميزان اهميت و اثربخشي، شناسايي و در اولويت اجرا، تامين منابع و پيگيري قرار گيرند و لذا با توجه به علل عمده آلودگي هواي پايتخت، خط مشي ها مي بايست با اولويت کاهش ذرات معلق و اکسيدهاي نيتروژن تدوين و اجرا شوند و راهکارها نيز بايست در جهت اصلاح و کاهش توليد آلايندگي از منابع اصلي و عمده انتشار اين آلاينده ها متمرکز گردند که به ترتيب اولويت شامل کاميونها، اتوبوسهاي شهري، سواري هاي شخصي، موتورسيکلت ها و تاکسيها مي باشند. »

 

از دیگر معضلات و آسیبهای خط مشی های موجود برای پیشگیری و کنترل آلودگی هوا، عدم پيش بيني اهداف کمي، مشخص و قابل اندازه‌گيري و پايش در طراحی و تدوین خط مشی هاست:

«در خط مشي هاي کاهش آلودگي هوا، اهداف کمي و قابل اندازه گيري براي کاهش ميزان آلاينده هاي سالانه هوا ذکر نشده و خط مشي ها صرفا شامل تعيين اقداماتي است که بعضا از ضمانت اجرايي لازم برخوردار نيستند. در علم مدیریت، معروف است که " آنچه نتوان اندازه گيري کرد را نمي توان مديريت کرد".  در اين خصوص مي توان از قانون توسعه حمل ونقل عمومي و مديريت سوخت الگوبرداری نمود که در آن اهداف کمي تعيين و الزام شده است.»

یکی دیگر از مهمترین مولفه هایی که از تجزیه و تحلیل مصاحبه های صورت گرفته استخراج گردید و ذیل بعد سیاستگذاری قرار می گیرد، عبارتست از «فرایند تدوین خط مشی». به اعتقاد نخبگان حوزه خط مشی گذاری عمومی برای پکاه، از مهمترین اشکالات در این بخش عبارت است از :

«محافظه کاري در تدوين و اجرا و عدم استفاده از ابزارها و ظرفيتهاي قانوني خط مشي، مانند اصلاح قيمت سوخت، اخذ عوارض و ماليات بر سوخت مصرفي، اخذ عوارض و ماليات بر خودروهاي توليدي بر اساس مصرف سوخت و آلايندگي، جلوگيري از تردد خودروهاي فرسوده، اصلاح و سختگيرانه کردن معيارهاي معاينه فني، الزام به تعويض کاتاليست خودروهاي کارکرده»

 

2.       برنامه ریزی و بسیج منابع

از مهمترین ضروریات اجرای کلیه خط مشی ها از جمله خط مشی های کنترل آلودگی هوا، تامین و تکافوی منابع مالی است. موضوع تامین منابع همواره از مهمترین شرایط و الزامات تحقق کلیه خط مشی ها از جمله خط مشی های پکاه بوده است. البته منظور نگارنده از بسیج منابع، به تمامی مراحلی که منجر به اختصاص منابع مالی به طرحها می شود اشاره دارد که شامل پیش بینی منابع مالی اجرا در بودجه عمومی کشور حین فرایند تدوین خط مشی، پیش بینی منابع مالی از محل درآمدهای پایدار، اختصاص منابع در حین اجرا و نظارت بر هزینه کرد آنها می باشد. مهمترین مولفه های این بخش شامل تامین منابع لازم و کافی برای اجرا از محل درآمدهای پایدار است :

« مثال: درآمدزايي براي شهرداريها جهت توسعه حمل و نقل عمومي از محلهاي پايدار و قانوني مانند افزايش قيمت سوخت و یا اخذ عوارض از خودرهای نو یا کارکرده »

و نیز پيشگيري و جلوگيري از انحراف در هزينه کرد منابع توسط دستگاههاي اجرايي :

« در برخي ارگانها ساز و کارهاي مصوب اجرا نمي شود. مثل الزام هزينه کرد جرايم آلايندگي در محلهاي مرتبط؛ همچنين پاسخگويي لازم از سوي مجريان وجود ندارد. مثال در شهرداري اراک، جرايم آلايندگي را صرف خريد هتل در مشهد براي استفاده کارکنان کرده و پايش عملکرد و نظارتي هم براين امر وجود ندارد. و بدليل عدم نظارت موثر، فعاليت سازمانها در راستاي برنامه مصوب نيست.»

 

3.       مدیریت و شبکه اجرا

از مهمترین مولفه های بعد مدیریت و شبکه اجرا، «رهبری و مدیریت یکپارچه» اجرای طرحها است. بطور معمول، در اجرای خط مشی هایی که چندین نهاد و سازمان مسوولیت اجرا بر عهده دارند، یکی از مشکلاتی که بروز می کند، ناهماهنگی، موازی کاری و بطور کلی، پیچیدگی ناشی از اقدام مشترک¹² است. از مهمترین راهکارهای رفع این معضل، ایجاد ساختارهای موقت یا دائم برای مدیریت و فرماندهی واحد کلیه دستگاههای اجرایی و اقدامات انهاست.

«بدلیل چند وجهی بودن اجرای خط مشی ها و وجود دستگاهها و مجریان متعدد، ايجاد ساختار و نظام اداري يکپارچه با يک خط فرماندهي براي مديريت واحد و نظارت متمرکز بر دستگاههاي مجري براي پيگيري اجراي کامل و موفقيت اميز فعاليت هايي که بايد توسط بيش از يک سازمان اجرا شود ضرورت دارد. بعنوان مثال: ایجاد شوراي عالي مديريت آلودگي هوا با رياست رييس جمهور»

از دیگر مولفه های بعد «مدیریت و شبکه اجرا»، مولفه «مدیریت شهری» است که بدلیل اهمیت نقش و جایگاه مدیریت شهری کلانشهرها بخصوص تهران، این مولفه بطور مستقل در این بخش گنجانده شده است.

«از جمله عواملي که بنظر صاحبنظران، مانع از توفيق و صحت اجراي خط مشي هاي پکاه شده، مشکلاتي است که ريشه در ناهماهنگي مديريت شهري پايتخت با دولتها دارد که مهمترين علت آن، شرايط ساختاري شهرداريها و انفکاک ساختاري آنها از دولت است. بر اساس قانون، شهردار تهران و کلانشهرها توسط شوراي شهر انتخاب مي شود و وزير کشور، صرفا مسووليت امضاي حکم شهردار منتخب را دارد و لذا دولت، اراده و اختياري از اين بابت ندارد. اين در حاليست که بخش عمده اي از اقدامات اجرايي در حوزه آلودگي هوا بر عهده شهرداري است و امکان نظارت دولتي نيز وجود ندارد. متاسفانه در قوانين بودجه سالانه نيز اعتبارات توسعه حمل و نقل عمومي مستقيما به شهرداريها تخصيص مي يابد که اين خود باعث عدم امکان نظارت دولت بر عملکرد هزينه آنهاست.»

از مهمترین ضروریات راهگشا در این بخش، اصلاح نگرش مديريت شهري کلانشهرها جهت پرهيز از اقدامات ترافيکي متعارض با کاهش آلودگي هوا مانند احداث و توسعه بزرگراههای جدید، بزرگراههای دوطبقه، تونلها و تعریض معابر و بطور کلی توسعه معابر خودرويي است.

«شهرداري تهران و ساير کلانشهرها می بایست ملزم به تغييرنگرش ترافيکي (از نگرش منسوخ شده در دنيا مبني بر اينکه توسعه معابر، راه حل مشکلات ترافيک است، به جديدترين نگرش مبني بر اينکه براي کاهش ترافيک، نه تنها معابر خودرويي نبايد افزايش و توسعه يابد، بلکه بايد آنها را کاهش داد ) شوند.»

«در همین راستا می بایست نظارت موثر بر شهرداري در جهت هزينه کرد منابع در توسعه حمل و نقل عمومي و ريلي بجاي توسعه معابر خودرويي صورت گیرد. از جمله اهرمهای ممکن در این زمینه عبارتند از

·       استفاده از ظرفيت قانونگذاري مجلس شوراي اسلامي

·       استفاده از ظرفيت نظارتي سازمان بازرسي کل کشور

·       تدوين پروتکل همکاري دوجانبه دولت و شهرداري با منوط نمودن کمکهاي دولت به شهرداري به هماهنگی شهرداری با دولت در اجرای تصمیمات»

پیشنهادهای اجرایی

سیاستگذاران و مجریان در حوزه کنترل و کاهش آلودگی هوا و حتی مدیریت حمل و نقل و مصرف سوخت می توانند با بهره گیری از نتایج این پژوهش علمی که مستقیما در جهت کمک به اجرای خط مشی های پکاه طراحی شده، نسبت به آسیب شناسی اجرای خط مشی های مربوطه اقدام و خلا ها و چالشهایی که مانع یا محدود کننده اجرای موفق هستند را شناسایی کنند. پیشنهادهای اجرایی زیر، بر اساس نتایج تحقیق که عمدتا از نوآوریهای این پژوهش نیزمحسوب می شوند استخراج شده است و می تواند کمک شایانی به توفیق اجرای سیاستهای کنترل آلودگی هوا بنماید:

1-       ضرورت ایجاد ساختار مدیریت یکپارچه با اختیارات تام برای نظارت و کنترل اجرای خط مشی ها توسط دستگاههای مختلف و اخذ گزارش اقدامات، اتخاذ تصمیمات اصلاحی و حتی تغییر مجریان. با توجه به ساختار های اداری موجود در کشور، طبیعتا چنین ساختار مدیریت واحدی می بایست از جایگاه فرابخشی و بالاتر از جایگاه و سطح سازمانی کلیه دستگاههای اجرایی برخوردار باشد که تنها جایگاه اداری ممکن، نهاد ریاست جمهوری است. پیشنهاد مشخص نگارندگان، تشکیل کارگروه نمایندگان ویژه رییس جمهور بر اساس اصول 127 و 138 قانون اساسی و با ریاست رییس جمهور یا معاون اول وی می باشد. بدیهی است در اینصورت، دستگاهها و مجریان خود را ملزم به اجرای دقیق وظایف و مسوولیتها و پاسخگویی به کارگروه مزبور دانسته و از سوی دیگر، با ارزیابی و بازخور گیری از نتایج اقدامات، در صورت لزوم در سریعترین زمان کارگروه مزبور می تواند نسبت به اتخاذ تصمیمات اصلاحی و ابلاغ به مراجع ذیربط اقدام نماید.

2-       مدیریت شهری : یکی از مهمترین ارکان اجرای خط مشی های پکاه، شهرداری کلانشهرها هستند. بدلیل انفکاک ساختاری شهرداری ها از دولت، معمولا شهرداریها خود را ملزم به پاسخگویی به دولت نمی دانند و لذا می بایست راهکاری پیش بینی شود تا در فرایند اجرای خط مشی های پکاه، امکان مدیریت بر شهرداریها و الزام آنها به انجام اقدامات مصوب دولت فراهم گردد. یکی از بهترین راهکارها، تعیین اختیار توزیع منابع مالی شهرداریها به دولت است که این امر می بایست در قالب لوایح بودجه سالانه از سوی دولت به مجلس پیشنهاد و سپس در مجلس مورد تصویب قرار گیرد.

3-       توجه به ریشه های علی آلودگی هوا در هنگام سیاستگذاری: با بررسیهای تخصصی و بر اساس گزارشهای شرکت کنترل کیفیت هوا، مشخص گردید که در حال حاضر مهمترین آلاینده های هوا که از استانداردها مصوب فراتر است، ذرات معلق و اکسیدهای نیتروژن است. لکن در خط مشی ها مشاهده می شود که تصمیمات عمدتا بر کنترل آلایندگی و نوسازی ناوگان سواری تمرکز دارد. لذا پیشنهاد نگارندگان این است که سیاستگذاران و تصمیم گیران در سطوح مختلف می بایست بر بهینه سازی و نوسازی ناوگان سنگین کشور متمرکز گردند.

4-       مشارکت مجریان و جامعه هدف تصمیمات در فرایند سیاستگذاری و تصمیم گیری

در فرایندهای تصمیم گیری، این اصطلاح زیاد مطرح می شود که «پشت دربهای بسته نباید تصمیم گیری شود» این سخن بیشتر ناظر به این مطلب است که زمانی که در نتیجه سیاستگذرای و اتخاذ تصمیمات دولتی، گروههای زیادی متاثر می شوند، حتما باید از نظرات آنها یا نمایندگان انها در فرایند تصمیم گیری استفاده شود. به عنوان مثال در تصمیم گیری برای تعطیلی مدارس در روزهای آلوده، می بایست به دغدغه مادران شاغل نیز توجه نمود.

5-       بستر سازی لازم برای اتخاذ تصمیمات موثر: برخی تصمیمات و اقدامات ممکن است نیاز به ایجاد بستر های لازم و زمینه مناسب برای موفقیت در اجرا داشته باشد. به عنوان مثال قبل از افزایش قیمت سوخت، می بایست با نوسازی ناوگان فرسوده، میزان اثرپذیری جامعه هدف (رانندگان) از این اقدام را کاهش و در نتیجه اجرا را تسهیل نمود.

 

محدودیت ها

از جمله مهمترین محدودیتها، عدم امکان تعمیم نتایج و آزمون مدل در فضای واقعی است. با توجه به اینکه ابعاد استخراج شده برای اجرای خط مشی های عمومی کشور در زمینه کاهش آلودگی هوا طراحی شده و دستگاههای اجرایی متعددی مسوولیت اجرا را بر عهده دارند و محدوده اجرا فراتر از یک سازمان دولتی می باشد، امکان آزمون نتایج این پژوهش در شرایط واقعی جامعه نبود.

همچنین تعداد افراد صاحبنظر در زمینه مورد پژوهش زیاد نیست چرا که مصاحبه شونده می بایست هم تسلط علمی یا تجربی در دو حوزه مختلف یعنی خط مشی گذاری عمومی و کنترل آلودگی هوا داشته باشد و از این تعداد محدود نیز، برخی افراد به دلیل مشغله کاری در مسوولیتهای دولتی و برخی نیز بدلیل مشغله های تدریس و تحقیق، فرصت مصاحبه را نداشتند. ضمن اینکه مصاحبه به هر حال جهت گیریهای خاص خود را دارد و نمی توان ایرادات مصاحبه ها را بطور کامل رفع نمود.

در خصوص روش تحقیق انتخابی یعنی تحلیل مضمون نیز نا خوداگاه، نظرات و دیدگاههای محقق بطور غیر مستقیم در نتایج تاثیر می گذارد

 

مراجع

1.       الوانی، سید مهدی. شلویری، میثاق. (1395). اجرای خط مشی عمومی، دیدگاههای نظری و راهکارهای عملی: تهران، مرکز آموزش مدیریت دولتی.

2.       حاجی پور، ابراهیم. (1394). طراحی مدل آسیب شناسی اجرای خط مشی عمومی در ایران. پایان نامه دکتری مدیریت گرایش سیاستگذاری بخش عمومی، دانشکده مدیریت و اقتصاد، دانشگاه تربیت مدرس

3.       خنیفر، حسین. مسلمی، ناهید. (1396). اصول و مبانی روشهای پژوهش کیفی: انتشارات نگاه دانش

4.       شرکت کنترل کيفيت هوا به نشاني اينترنتيwww.air.tehran.ir گزارش کیفیت هوای تهران1394

5.       شکری، نرجس. (1385). ارائه الگوی پویا برای ساماندهی خط مشی های زیست محیطی در ایران- مورد کاوی: آلودگی هوا. رساله دکتری، دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات.

6.       عابدی جعفری، حسن و همکاران. (1390). تحلیل مضمون و شبکه مضامین: روشی ساده و کارامد برای تبیین الگوهای موجود در داده های کیفی؛ اندیشه مدیریت راهبردی، سال پنجم، شماره دوم، پاییز و زمستان 1390، شماره پیاپی10، ص 198-151

7.       فرهنگستان علوم پزشکی ایران. (1395). سند جامع حمایت طلبی کنترل آلودگی هوا و تبعات آن بر سلامت

8.       منوریان، عباس. (1394). اجرا و ارزیابی خط مشی عمومی: موسسه کتاب مهربان نشر.

9.       Anderson, J. E. (1975). Public Policymaking. NewYork:Praeger

10.       Anderson, E.J. (2011). Public Policymaking: An Introduction. Seventh Edition. Boston, MA: Wadsworth Publishing

11.       Attride-Stirling, J. (2001). “Thematic Networks: An Analytic Tool for Qualitative Research”, Qualitative Research, Vol 1, No 3, Pp 385-405

12.       Bhuyan, A., A. Jorgensen, and S. Sharma ( 2010)" Taking the Pulse of Policy: The Policy Implementation Assessment Tool" . Washington, DC: Futures Group, Health Policy Initiative, Task Order 1.

13.       Braun V. Clarke V. (2006), “Using thematic analysis in psychology”, Qualitative Research in Psychology, Vol 3 , No 2 , Pp 77-101.

14.       Elmore, R., (1978) Organisational Models of Social Program Implementation. Public Policy, 26,2.

15.       Elmore, R.F., (1979-80) Backward mapping: implementation research and policy decisions. Political Sciences Quarterly, 94, 4,.

16.       Hood, C. (1986), The Tools of Government, Chatham: Chatam House.

17.       King, N., & Horrocks, C. (2010), Interviews in qualitative research, London: Sage.

18.       O’Toole, Laurence and Robert Montjoy. 1984. "Inter-organizational Policy Implementation: A Theoretical Perspective." Public Administration Review November/December.

19.       Ryan, G.W. and Bernard, H.R. (2000), Data management and analysis

 

Identifying Dimensions of Implementing 

Policies of Air Pollution Control in Iran

 

 

Abstract:

Background: One of the most issues today most of countries, such as Iran, facing them is unsuccessful implementation of public policies. Although different acts are conducted to implement these policies, but also there aren’t desirable outputs and outcomes.

Objective: This paper is prepared in order to determine the dimensions of the implementation of Air Pollution Control Policies in Iran.

Methods: In order to explore these dimensions, initially by deep studying of theoretic literature and famous models of policy implementation, indicators and components were determined and then ,because of exploratory nature of research questions, after interviewing with experts and 2 independent study, other indicators and components were exploited by means of “thematic analysis” method.

Finding: Data analysis in coding process was resulted in appearance of 85 base themes, 19 organizer themes and 6 inclusive themes.

Conclusion: The dimensions of implementation of air pollution control policies in Iran includes: “policy making”, “Planning and resources mobility”, “management and implementation network”, “supervision and evaluating” “Stakeholders and target groups”, and “context”.

 

Key Words: Policy Implementation, Air Pollution, Theme Analysis

 

 

 

 

---

[1]  Thematic Analysis

[2]  Descriptive

[3]  Interpretive

[4]  Relational

[5]  Inclusive, Global

[6]  Organizing

[7]  Basic

[8]  Overarching

[9]  Integrative

[10]  Key

[11]  Ryan & Bernard

[12]  Complexity of joint action

---