Issue Identification of the Tehran Metropolitan Fringe Using the PDIA Approach: Problem-Driven Iterative Adaptation
Subject Areas : Geographyhamid javani 1 , Rahim Sarvar 2 , علی توکلان 3
1 - Department of Geography and Urban Planning, Sr.C., Islamic Azad University, Tehran, Iran.
2 - Department of Geography and Urban Planning, Sr.C., Islamic Azad University, Tehran, Iran.
3 - Department of Geography and Urban Planning, Sr.C., Islamic Azad University, Tehran, Iran.
Keywords: Problem-Driven Iterative Adaptation (PDIA) Method, Tehran Metropolitan Fringe, Wicked Problems,
Abstract :
Adaptive iterative problem-based approach is an innovative methodology that helps implement programs and projects in the context of development. This approach is based on new ways of implementing practical measures for complex problems and is a kind of foundation for the problem-based approach. Urban organizations and policymakers feel helpless in the face of a variety of unresolved issues, issues that often have large budgets and large plans approved and implemented to resolve them, but in practice, nothing specific has happened to adjust or reduce the dimensions of those issues. The issue of traffic, air pollution, water supply, informal construction, land grabbing, land use change, loss of breathing space in cities, encroachment on private lands, unstable income, etc. are some of the issues that urban development policymakers and organizations are content with reporting only on the number of meetings held, the number of approvals, the amount of budget allocated, the number of votes cast and destroyed, and the like. The continuation of this situation will also erode the remaining executive capacity of the organizations. The approach introduced in this article is a strategy for rethinking the way problems are defined and steps taken to gradually adjust them, although it should be noted that the scope of this method is far beyond the scope of dozens of articles. However, an attempt has been made to examine, as an introduction, an important issue in Iran's metropolitan areas, namely the protection and sustainable development of Tehran's privacy, and to introduce the importance of this approach in changing the perspective on identifying and adjusting urban problems. The findings of the article show that this approach has a high capacity for identifying and gradually adjusting complex problems in metropolitan areas, and it is appropriate tand identifying problems and gradually adjusting them.
• Andrews, M. (2020). Empowering Government: Evidence from Action Analysis (Trans. J. Kheirkhah). Roozeneh Publications. (Original work published in Persian)
• Bahiraei, H., Sarvar, R., Karegar, B., & Rad, A. F. (2016). Strategic analysis of spatial-functional transformations in the southern fringe zone of Tehran metropolis (Case study: Rey and Eslamshahr counties). Geographical Information Journal (Sepehr), 25(98), 57–72.
• Darvish, B., Sarvar, R., & Navabakhsh, M. (2016). Challenges and strategies for achieving integrated management of the capital’s fringe zone, with an emphasis on preventing construction and realizing the strategy of protection and sustainable development. Geography Quarterly, 14(50), 435–451.
• Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2021). An investigation into the system of transformations and challenges in peri-metropolitan spaces: Case of Mashhad Metropolis. Journal of Peri-Urban Spatial Development, 3(1), 199–221.
• Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2022). Evaluation of types of fragmentation and their impact on integrated fringe management of Mashhad Metropolis. Journal of Geographical Studies of Mountainous Regions, 3(9), 179–198.
• Khaliji, M. (2020). Pathology of metropolitan security with an emphasis on the management of the capital’s fringe zone. Police Geography Research Journal, 8(30), 63–84. Retrieved from https://www.magiran.com/paper/2217399
• Khaliji, M., Sarvar, R., & Zarrabadi, Z. S. S. (2018). An analysis of the types of fragmentation and their impact on achieving integrated fringe zone management in the capital. Journal of Human Settlements Planning Studies, 13(43), 283–303.
• Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2020). Foresight of informal settlement developments in the southern fringe of Tehran Metropolis. Quarterly of New Approaches in Human Geography, 12(3), 149–170.
• Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2021). Scenario planning for the future of informal settlements in the southern fringe of Tehran Metropolis. Geography (Regional Planning Quarterly) , 11(2), 423–447.
• Sabouri, M., Sarvar, R., Joodaki, H., & Nejad, F. A. S. (2022). Analysis of influential historical factors and future scenarios of the fringe areas in Iranian-Islamic cities: Case study of Tehran Metropolis. Journal of Iranian-Islamic City Studies, 11(44), 75–88.
• Sarvar, R., & Khaliji, M. (2021). Urban policymaking in the realm of wicked urban issues. Journal of Urban Environment Planning and Development, 1(1), 1–16.
• Sobhani, N., Ziviyar, P., & Sarvar, R. (2019). A causal analysis of the indicators affecting integrated fringe management of the capital. Quarterly Journal of Human Geography Research, 51(108), 429–451.
مسئله‌شناسی حریم منطقه کلانشهری تهران با روش PDIA" مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر
حمید جوانی، دانشجوی دکتری، جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
رحیم سرور، نویسنده مسئول، استاد گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران. رایانامه: sarvarh83@gmail.com
علی توکلان، استادیار گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
چکیده
مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر یک روش‌شناسی نوآورانه است که به اجرای برنامه‌ها و پروژه‌ها در بستر توسعه کمک میکند. این رویکرد مبتنی بر روش‌های جدید اجرای اقدامات عملی برای مسئلههای پیچیده است و به‌نوعی پایه‌ای برای رویکرد مسئله‌محوری است. سازمانها و سیاست‌گذاران شهری در مقابل انواع مسئلههای حل نشده احساس نوعی درماندگی می‌کنند، مسئله‌هایی که اغلب بودجه‌های کلان و طرح‌های بزرگی هم برای رفع آنها مصوب و اجرا شده ولی در عمل هیچ اتفاق خاصی که ناظر بر تعدیل یا کاهش ابعاد آن مسئلهها باشد رخ نداده است، مسئله ترافیک، آلودگی هوا، مسئله تأمین آب، مسئله ساخت‌وسازهای غیررسمی، تصرف زمین، تغییر کاربری اراضی، مسئله ازدست‌رفتن فضای تنفس گاهی شهرها، تعرض به اراضی حریم، مسئله درآمدهای ناپایدار و... بخشی از مسئله‌هایی است که سازمانها و نهادهای سیاست‌گذار توسعه شهری در مقابل آنها تنها به ارائه گزارش تعداد جلسات برگزار شده، تعداد مصوبات، میزان بودجه اختصاص‌یافته، تعداد آرای قلع و تخریب و نظایر آن بسنده می‌کنند و تداوم این وضعیت، باقیمانده ظرفیت اجرایی سازمانها را نیز تحلیل می‌برد. رویکرد معرفی شده در این مقاله راهبردی است برای بازاندیشی در خصوص نحوه تعریف مسئلهها و اقدام برای تعدیل تدریجی آنها، البته همین‌جا باید گفت که وسعت این روش بسیار فراتر از حد ده‌ها مقاله میباشد. بااین‌حال سعی شده در حد مقدمه یک مسئله مهم مناطق کلانشهری ایران یعنی صیانت و توسعه پایدار حریم تهران مورد واکاوی قرار گیرد، و میزان اهمیت این رویکرد در تغییر نگاه نسبت به شناسایی و تعدیل مسئلههای شهری معرفی شود. یافته‌های مقاله نشان می‌دهد که این رویکرد از ظرفیت بالایی برای شناسایی و تعدیل تدریجی مسئلههای پیچیده مناطق کلانشهری را دارد و جا دارد که ضمن معرفی و آشنایی با این رویکرد، امکان‌سنجی آن در تغییر نگاه و شناسایی مسئلهها و تعدیل تدریجی آنها مورد بررسی‌های علمی و اجرایی قرار گیرد.
کلیدواژگان: روش مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر، حریم منطقه کلانشهری تهران، مسئلههای بدخیم
استناد: جوانی، حمید؛ سرور، رحیم؛ توکلان، علی. (1404). مسئله‌شناسی حریم منطقه کلانشهری تهران با روش PDIA" مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر. سیاست‌گذاری شهری و منطقه‌ای، 4(14)، 23-44.
سیاست‌گذاری شهری و منطقه‌ای، 1403، دوره 4، شماره 14، صص. 23-44 | نوع مقاله: علمی | |
دریافت: 01/03/1404 | ناشر: دانشگاه آزاد اسلامی واحد اهواز | |
پذیرش: 02/05/1404 |
| |
© نویسندگان |
| |
مقدمه
مهم‌ترین و شاید بنیادی‌ترین موضوع در فرایند سیاست‌گذاری عمومی، مسئله‌شناسی است. باید مسئله را از آنجا شناسایی و بررسی کرد که آیا مسئله موجود در دستور کار، یک مسئله عمومی است و هم ازآن‌جهت که پس از شناخت مسئله آیا توان و جایگاه قرارگرفتن را در دستور کار سیاست‌گذاران دارا خواهد بود.
اهمیت آن بدین دلیل است که اگر مسئله‌ای به‌درستی شناسایی نشود و بنا به دلایل مختلف، از جمله منافع شخصی و گروهی، بر مسائل پر اهمیت‌تر و اثرگذارتر عمومی رجحان داده شود، چنانچه مسئله ناقص و نادرست فهم شود نه‌تنها از اثربخشی نظام سیاسی خواهد کاست، بلکه سیاستهای آتی را نیز تحت‌تأثیر قرار خواهد داد؛ زیرا شناخت نادرست مسئله، راه‌حل‌های آن را متأثر می‌سازد و نتیجه مطلوبی به بار نخواهد آورد. ازاین‌رو، ضرورت دارد فرایندی که مسئله شناسایی شده و در دستور کار سیاست‌گذاری قرار می‌گیرد، مطالعه و بررسی شود (صبوری، سرور، جودکی، & نژاد، 2022).
یکی از راه‌های تبارشناسی مسئله، پاسخ به این پرسش است که وقتی مسئله نخستین‌بار به‌عنوان مسئله عمومی موردتوجه سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد، در کدام مرحله از چرخه حیات خود قرار دارد. پاسخ‌ها به این پرسش نشان‌دهنده آن است که مسائل در چه وضعیتی غالباً موردتوجه سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد (دشت، سرور، & مدیری، 2022).
جدول 1- وضعیت طرح یا لایحه از لحاظ زمانی در هنگام ارائه به دولت یا مجلس
ردیف | متغیرها |
1 | مسئله جاری (این مسئله در حال حاضر دغدغه عموم و سیاست‌گذاران میباشد) |
2 | در حال ظهور (مسئله‌ای بوده که در صورت فراهم بودن اوضاع در سطح جامعه گسترده میشود) |
3 | پنهان در جامعه (مسئله‌ای است که موردتوجه عموم نیست و همگان اطلاعی از آن ندارند؛ اما مسئله‌ای اثربخش است) |
4 | نهادینه شده (به‌صورت یک مسئله فراگیر در نهادهای سیاست‌گذاری تحت بررسی است) |
هر مسئله‌ای در چرخه حیات خود، هنگامی مدنظر سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد که با ویژگی خاص و مناسب در دستور کار سیاست‌گذاری قرار گرفته باشد، در اینجا پنج ویژگی مسئله در نظر گرفته شد:1 حساسیت و اثرگذاری، 2- ویژگی‌های حرفهای و کارشناسی، 3- ویژگی‌های سیاسی، 4- ویژگی‌های اجتماعی، 5- ویژگی‌های ناشی از تشخیص سازمانی.
جدول 2- ضرورت قرارگیری در دستور کار
ردیف | متغیرها |
1 | مسئله از حساسیت و اثرگذاری بسیاری در سطح جامعه برخوردار بود |
2 | متخصصان تأکید داشته‌اند که دستور قرار گیرد |
3 | ناشی از بعد سیاسی که از سوی سیاست مداران مطرح گردید |
4 | مورد تأکید برخی اشخاص ذی نفوذ در سطح جامعه بود |
5 | برخی اشخاص صاحب قدرت رسمی‌یا غیررسمی‌در راستای منافع شخصی خودشان موضوع را دنبال کردند. |
اغلب مسائل در حوزه مدیریت و سیاست‌گذاری شهری نه از نوع مسائل آسان بلکه از نوع مسائل به‌ظاهر آسان ولی بسیار پیچیده هستند که شناخت و تحلیل آنها مستلزم به‌کارگیری نگاه‌ها و تحلیل‌های متعدد به‌دور از سطحی‌نگری است، شاید یک دلیل برای پیچیده‌شدن و سپس حل‌نشدن بسیاری از مسائل در کانوهای شهری و منطقه‌ای ساده - سازی آنها و برخوردهای سطحی در ارائه راهکارهای حل مسئله بوده است که اغلب از آنها به نام مسئله بدخیم نام‌برده‌شده است (دشت، سرور، & مدیری، 2021).
یکی از وظایف روزافزون مدیران توسعه شهری، حل مسائل خیلی پیچیده سیاست‌گذاری است. بعضی از این موضوعات آن‌قدر پیچیده‌اند که «مسائل بدخیم» به شمار می‌روند. واژه «بدخیم یا بدخیم» (wicked) در اینجا نه به معنای شوم؛ بلکه بیشتر به‌عنوان مسئله‌ای به‌کاررفته است که حل آن فوق‌العاده مشکل است.
حل یا دست‌کم مدیریت موفق این مسائل بدخیم سیاست‌گذاری مستلزم ارزیابی دوباره شیوههای سنّتی کار و حل مسائل توسعه شهری و منطقه‌ای است. این مسائل ساختار حاکمیت، شالوده مهارت‌ها و ظرفیت سازمانها را به چالش کشیده‌اند.
در گام اول، شناسایی مسائل بدخیم به معنای دقیق کلمه مهم است. حل موفق مسائل بدخیم، از دولت‌ها گرفته تا مدیران شهری و استانی، مستلزم این شناخت و درک کلی است که هیچ تشخیص برق‌آسا و راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد.
حل مسائل بدخیم، یک هنر درحال‌توسعه و مستلزم این اندیشه است که درک تصویر کلی - نظیر روابط متقابل بین طیف کاملی از عوامل علّی مسّبب این مشکلات - امکان‌پذیر است. این مشکلات اغلب نیازمند رویکردهای گسترده‌تر، جمعی‌تر و ابتکاری‌تر هستند. این امر ممکن است منجر به ناکامی اتفاقی یا نیاز به تفسیر یا تعدیل سیاست گردد.
مسائل بدخیم بر اهمیت بنیادی بخش‌های ذی‌ربط با توسعه شهری و منطقه‌ای تأکید دارند، بخشی که بنیانش بر پیشرفتی استوار است که با کار در محدوده‌های سازمانی هم در درون وهم در بیرون بخش عمومی و دولتی حاصل شده است. بخش مدیریت باید به تأکید بر مشارکت مؤثر دست‌اندرکاران و شهروندان در فهم مسائل مربوطه و فعالیت و دخالت‌دادن آنها در شناسایی راه‌حل‌های ممکن ادامه دهد (اندروز، 1399).
به عبارتی دیگر، معمولاً بخشی از راه‌حل مسائل بدخیم نیازمند تغییر رفتار گروه‌هایی از شهروندان یا همه شهروندان است. دیگر بخش‌های مهم حل یا دست‌کم مدیریت مسائل بدخیم شامل فعالیت موفق در محدوده‌های درونی و بیرونی سازمان و مشارکت‌دادن شهروندان و دست‌اندرکاران در سیاست‌گذاری و اجرا است. مسائل بدخیم مستلزم راه‌حل‌های نوآورانه و جامعی است که در پرتو تجربه و بر اساس بازخوردشان در میان مردم قابل‌تغییر باشند. تمامی موارد فوق می‌توانند برای رویکردهای سنّتی به سیاست‌گذاری و اجرای برنامه مشکل‌آفرین باشند. تعداد مسائل بدخیم یا بدخیم سیاست‌گذاری بسیار است نظیر:
• پراکنده‌رویی شهری و مسائل ناشی از آن: مسائل سیاست‌گذاری رشد پراکنده شهری در حریم متعدد و فوق‌العاده پیچیده هستند که شامل عوامل علّی متعدد و تنوع برداشت سطح بالای سیاست‌گذاران در مورد ماهیت مسئله و بهترین شیوه حل آن میباشد. انگیزه و رفتار نهادهای ذیل مدخل همانند مشارکت سازمانهای دولتی و غیردولتی در تمامی سطوح، بخش مهمی از راه‌حل است.
• مهاجرت گسترده به پهنه حریم: رشد جمعیت شهر تهران در شرایطی 2 درصد است که رشد جمعیت در پهنه منطقهشهری آن به بیش از 5 درصد رسیده است که معلول شرایط نابرابری‌های فضایی - منطقه‌ای در سطح ملی از یک طرف و نابرابری در دسترسی به فرصت‌های زندگی و اشتغال از طرف دیگر میباشد که با تشدید مسئله آب و فرونشست زمین روز به روز ابعاد پیچیده‌تری به خود می‌گیرد.
• وضع نامساعد شاخص‌های اجتماعی: مسائل اجتماعی نظیر فقر، فرسایش سرمایه اجتماعی، دزدی، تکدی‌گری، و نظایر آن مسئله روز و ظاهراً غیرقابل‌حل است؛ اما معلوم است که انگیزه و رفتار افراد و اجتماعات در بطن رویکردهای موفق قرار دارند. نیاز به هماهنگی و یک استراتژی فراگیر در میان خدمات و برنامههای موردحمایت دولت در سطوح مختلف و سازمانهای غیردولتی نیز یک مؤلفه کلیدی است.
• تغییر کاربری اراضی حریم: یک مسئله حساس ملی است. باتوجه‌به این که اغلب اراضی تحت مدیریت زمین‌داران خصوصی است، روشن است که کمک به تولیدکنندگان اولیه و دادن انگیزه به آنها جهت انتخاب نظام‌های تولید پایدار برای پیشگیری از تغییر کاربری بیشتر، توفیق در احیاء اراضی پیراشهری و کمک به استفاده پایدار از منابع، حیاتی است. تمامی سطوح دولت همانند انواع مختلف سازمانهای غیردولتی در استفاده از اراضی شهری و پیراشهری سهیم‌اند (خلیجی و همکاران، 1397).
• آلودگی و ترافیک پهنه پیراشهری: این مسائل نیز به‌واسطة چندوجهی و زمان‌بر شدن تبدیل به یک مسئله بدخیم شده که دارای ابعاد مختلف سیاسی، نهادی قانونی، اقتصادی، فناوری، فرهنگی و زیرساختی میباشد و برون‌رفت از آن مستلزم مشارکت، همکاری، هماهنگی و انجام اصلاحات تدریجی و استمرار بخشیدن به برنامه‌هاست.
سیستم‌های شهری جزو سیستم‌های پیچیده احتمال آمیز محسوب می‌شوند و اغلب مسائل آنها نیز به‌رغم ساده‌بودن، جزو مسائل بدخیم و پیچیده چندوجهی میباشد که ریشه در ساختارهای سیاسی، تاریخی، جغرافیایی، اقتصادی در بستر زمان دارند، لذا اجتناب از تقلیل‌گرایی مسئله به یک‌سری راه‌حل‌های دمدستی و بازاندیشی در نوع نگاه به مسائل شهری و نحوه سیاست‌گذاری صحیح آنها جزو موضوعاتی است که ضرورت دارد موردتوجه قرار گیرد. در شکل‌گیری مسئلههای پیچیده علل مختلفی میتواند مؤثر باشد که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:
· بی‌توجهی به اثر انباشتی پیامدهای سیاستها و اقدامات مداخله‌های قبلی در فضاهای شهری.
· اداره امور به‌جای مدیریت فرایندهای توسعه.
· رویکرد معلول محوری و راه‌حل گزینی به‌جای شناخت مسئلهها.
· ضعف در پایبندی به قوانین و مقررات و سطح پایین در شاخص‌های حکمروایی.
· بی‌توجهی به عامل زمان در تبدیل تدریجی شرایط به یک شرایط بدخیم و پیچیده.
· کم‌توجهی به نقش طبیعت و خرد جمعی در بازتاب اقدامات توسعه‌ای و مداخلات غیرعقلانی در محیط طبیعی و محیط اجتماعی.
· تغییرات سریع در مدیریتهای شهری.
· محدودشدن تدریجی منابع و افزایش رقابت و تعارض منافع.
· تأکید افراطی بر مدیریت سازهای در حل مسئلههای شهری.
· فراموشی "رویکرد سازوکاری" در فرایند شناخت و سیاست‌گذاری مسائل، به‌جای آن، اتخاذ شیوههای عمران مبنا" ساخت‌وسازی" در فرایند به‌اصطلاح توسعه.
· تداوم رویه‌های منجر به بروز مسئلههای کنونی (بخش‌نامه نویسی، سندنویسی و...)
· فقدان گردش نخبگان و تقلیل ظرفیت نوآوری و خلاقیت سازمانهای شهری.
· سیاست‌گذاری شهری شهردار محور به‌جای ساخت اجتماعی دانش سیاست‌گذاری.
· تأکید بر دانش به‌جای تأکید بر عقلانیت و دانش مهارت سیاست‌گذاری.
· عدم همکاری، هماهنگی و تشریک‌مساعی بین نهادهای شهری در شناخت و سیاست‌گذاری مسائل (رویکرد بخشی در مقابل رویکرد بینبخشی).
· نادیده‌گرفتن، تقلیل‌گرایی و اصرار به شیوههای سنتی حل مسائل.
· کم‌توجهی به پیچیده‌تر شدن سیستم‌های شهری و زندگی اجتماعی و ضرورت اتخاذ روش‌های نوین تحلیل و حل مسائل.
· رشد آگاهی‌ها و سطح مطالبات اجتماعی در نحوه شناخت، تحلیل و حل مسائل.
· پایین آمدن جسارت تصمیم‌های بزرگ.
· کم‌توجهی به تاریخ نقص‌های کوچک با اثر اجتماعی ماندگار (سرور و خلیجی، 1402)
مبانی نظری پژوهش
امروزه اغلب مسائل در حوزه مدیریت و سیاست‌گذاری شهری نه از نوع مسائل آسان بلکه از نوع مسائل به‌ظاهر آسان ولی بسیار پیچیده هستند که شناخت و تحلیل آنها مستلزم به‌کارگیری نگاه‌ها و تحلیل‌های متعدد به‌دور از سطحی - نگری است، شاید یک دلیل برای پیچیده‌شدن و سپس حل‌نشدن بسیاری از مسائل در کانون‌های شهری و منطقه‌ای ساده‌سازی آنها و برخوردهای سطحی در ارائه راهکارهای حل مسئله بوده است که اغلب از آنها به نام مسئله بدخیم نام‌برده‌شده است.
ازآنجایی‌که مسئله ثابت و مشخصی وجود ندارد، اغلب راه‌حل مشخصی برای مسائل پیچیده و بدخیم وجود ندارد. حل مسئله اغلب زمانی خاتمه می‌یابد که کار در مهلت معین تمام شده باشد و نه زمانی که تحت‌فشار سایر محدودیت‌های منابع، راه‌حل «درست» شناسایی شده باشد. راه‌حل‌های مسائل بدخیم کاملاً درست یا غلط نیستند. بلکه نسبتاً بهتر یا بدتر بوده یا نسبتاً خوب هستند. در بعضی موارد، مانند چالش تغییر کاربری زمین یا مدیریت سیل شهری، مسئله ممکن است هرگز به طور کامل حل نشود. دنبال‌کردن رویکردهای مبتنی بر «حل» یا «تعیین» مسئله ممکن است باعث شود سیاست‌گذاران بر اساس فرضیه‌های ناموجه و نامطمئن عمل و انتظارات نامعقولی ایجاد کنند. در چنین مواردی، پرداختن به این که چگونه میتوان به بهترین وجه چنین مسائلی را مدیریت کرد، میتواند مفیدتر باشد (محمدی، سرور، & استعلاجی، 2021).
حل یا دست‌کم مدیریت موفق مسائل پیچیده سیاست‌گذاری مستلزم ارزیابی دوباره شیوههای سنّتی کار و حل مسائل توسعه شهری و منطقه‌ای است. این مسائل ساختار حاکمیت، شالوده مهارت‌ها و ظرفیت سازمانها را به چالش کشیده‌اند.
در گام اول، شناسایی مسائل بدخیم به معنای دقیق کلمه مهم است. حل موفق مسائل بدخیم، از دولت‌ها گرفته تا مدیران شهری و استانی، مستلزم این شناخت و درک کلی است که هیچ تشخیص برق‌آسا و راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد.
حل مسائل بدخیم، یک هنر درحال‌توسعه و مستلزم این اندیشه است که درک تصویر کلی - نظیر روابط متقابل بین طیف کاملی از عوامل علّی مسّبب این مشکلات - امکان‌پذیر است. این مشکلات اغلب نیازمند رویکردهای گسترده‌تر، جمعی‌تر و ابتکاری‌تر هستند. مسائل بدخیم بر اهمیت بنیادی بخش‌های ذی‌ربط با توسعه شهری و منطقه‌ای تأکید دارند، بخشی که بنیانش بر پیشرفتی استوار است که با کار در محدوده‌های سازمانی هم در درون وهم در بیرون بخش عمومی و دولتی حاصل شده است. مدیریت توسعه شهری باید به تأکید بر مشارکت مؤثر دست‌اندرکاران و شهروندان در فهم مسائل مربوطه و فعالیت و دخالت‌دادن آنها در شناسایی راه‌حل‌های ممکن ادامه دهد (محمدی، سرور، & استعلاجی، 2020).
مسائل بدخیم مستلزم راه‌حل‌های نوآورانه و جامعی است که در پرتو تجربه و بر اساس بازخوردشان در میان مردم قابل‌تغییر باشند. حقیقت این است که درک درست از مسئله معمولاً مستلزم دیدگاه سازمانهای متعدد و دست‌اندرکاران است و بسته اقدامات معروف به راه‌حل اجتماعی معمولاً نیازمند این است که مشارکت، تعهد و همکاری سازمانهای متعدد و دست‌اندرکاران به‌درستی مطرح شود همچنین حل‌وفصل مسائل بدخیم مستلزم تفکر کل‌نگر است تا تفکر خطی. این تفکری است که قادر به فهم موضوع اصلی است، نظیر روابط متقابل بین طیف کامل از عوامل علّی و اهداف سیاست‌گذاری.
مسئله اصلی، نحوه رسیدن به این درک مشترک است که: "نقطه شروع، مشارکت تمامی دست‌اندرکاران اعم از دولتی، عمومی و بخش خصوصی و نهادهای مدنی است". استدلال تمامی آثار و نظریه‌های مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه‌ریزی مشارکتی، نظریه ارتباطی، نظریه منطقه‌گرایی، مدل حکمروایی خوب و...) مرتبط با این حوزه این است که رسیدن به "تغییر رفتار پایدار" بخشی از راه‌حل است، آخرین و بالاترین سطح اعتماد و توسعه روابط دولت و شهروندان برای حل مؤثر مسائل بدخیم ضروری است. دستیابی به تغییر رفتار پایدار معمولاً مؤلفه کلیدی حل مسائل بدخیم است؛ زیرا کاملاً محرز شده است که دولت نمی‌تواند تنها با تصویب قانون، تهیه دستورالعمل، تدوین برنامه، صدور بخش‌نامه و... انتظار تغییر در بین اقشار مختلف شهروندان را داشته باشد. وجود مسائل متعدد نظیر تفرق‌های مدیریتی، تنوع قوانین، رشد اسکان‌های غیررسمی، زمین‌خواری، جداییگزینی فضایی - اجتماعی، رشد کلونی‌های فقر، رشد صنایع آلوده‌ساز، تداوم مهاجرت، و تداوم معضل مسکن و... مستلزم ارزیابی میزان کارآمدی و اثربخشی سیاستها و اقداماتی است که به مورد اجرا گذاشته شده و ارزیابی قوانین و سیاست‌هایی است که باید به مورد اجرا گذاشته می‌شد! تا از این رهگذر به‌ضرورت رویکرد به حوزه‌های نوین تحلیل و حل مسئله پی ببریم و نوع نگاه همان را به نحوه مدیریت موضوعات و فضاها از سطح ملی گرفته تا محلی تغییر دهیم (خلیجی، 2020).
سیاست‌گذاران شهری، می‌خواهند توسعه پیدا کنند و به همین دلیل سند می‌نویسند، منابع به بخش عمومی تزریق می‌کنند، دایم سیاست‌مداران ارشد دستور می‌دهند و الگوهای چشم‌انداز تنظیم می‌کنند. مهم این است که آنها با دستگاه اداری و سازمان‌هایی کار می‌کنند که ظرفیت اجرا ندارند و قابلیت حل مسئله در آنها وجود ندارد. باید قابلیت یا ظرفیت اجرایی را در کشورها و شهرها تقویت کرد؛ اما سازمانهای کشورهای بی‌قابلیت عمدتاً دو کار انجام می‌دهند: ادای هم‌شکلی درمی‌آورند و به‌عوض ارائه دستاوردها و موفقیت‌ها، درباره درون‌دادها و فرایندهایی که مصرف کرده یا طی می‌کنند گزارش می‌دهند. آنها خیلی ساده، ادای کارکردن درمی‌آورند و به‌جای آنکه بگویند به چه دستاوردی رسیده‌اند، در خصوص تعداد جلساتی که برگزار کرده‌اند، مقدار منابعی که صرف کرده‌اند و سایر متغیرهای مشابه نظیر بودجه جذب شده، تعداد آرای صادر شده، تعداد طرح‌های توسعه مصوب، تعداد پروانه‌های ساختمانی، تعداد نفر - ساعت کاری که صرف شده است گزارش می‌دهند (بحیرایی، سرور، کارگر، & راد، 2016; سرور & خلیجی، 2021).
مسئله مهم دیگر این است که چنین سازمان‌هایی تحت‌فشار اجرای «بهترین سرمشق‌ها» (Best practices) هم قرار میگیرند؛ یعنی از آنها خواسته میشود راهکارهایی را که برای مسائلی که در کشورها و شهرهایی با نظام‌های اداری با ظرفیت ایجاد شدهاند در شرایط ضعف اجرایی و نظام اداری خود اجرا کنند و به‌این‌ترتیب تحت‌فشار انجام کاری قرار میگیرند که توانش را ندارند و به‌این‌ترتیب، توان اولیه‌شان نیز مستهلک میشود. چنین سازمان‌هایی به‌محض برداشته‌شدن فشار سیاسی یا با عوض‌شدن مدیران و سیاست‌مداران، این ایده‌ها را رها می‌کنند و به وضع اولیه – البته مستهلک‌تر و بی‌اعتمادتر – باز می‌گردند. پس راهکار در ارتقای قابلیت‌های حکمرانی در سطوح مختلف است از طریق گام‌نهادن در مسیری ناشناخته، بدون راهکارهایی از قبل موجود، با سعی و خطا و آزمودن دستاوردهای هر مرحله از سیاست‌گذاری و اقدام و ساختن ظرفیت تدریجی، رویکردی که از کسب موفقیتهای متعدد و حل مسئله به تولید قابلیت می‌رسد. این رویکرد چنین معرفی شده است: «فرایند معرفی مسائل محلی، اختیار دادن، تشویق و ترغیب بدعت‌ها یا کج‌روی‌های مثبت، نوآوری در حل مسائل، تکرارکردن با بازخورد برای شناسایی راه‌حل‌ها، و سرانجام اشاعه راه‌حل‌ها از طریق شبکه‌های غیرسازمانی افقی و به هم پیوند خورده‌اند. (سبحانی، زیویار، & سرور، 2019)»
انطباق تکرارشونده مسئله - محور یک روش‌شناسی نوآورانه است که به اجرای برنامه‌ها و پروژه‌ها در بستر توسعه کمک میکند. این رویکرد مبتنی بر روش‌های جدید اجرای اقدامات عملی برای مسئلههای پیچیده است. پیش‌فرض این رویکرد این است که چیزی به اسم برنامه کامل، جامع و همه‌جانبه که اصطلاحاً «مو لای درزش» نرود، وجود ندارد. ما به‌جای یافتن و رفتن به سراغ بهترین پاسخ ایده‌آلی و راهکار ممکن، باید از تشخیص و تعریف درست مسئله آغاز کنیم. رویکرد مذکور از این باور سرچشمه می‌گیرد که با کسب موفقیت است که قابلیت به دست می‌آید نه برعکس. نهادها، سازمانها و قابلیت اجرایی، نتیجه موفقیت هستند؛ آنها نتیجه تحکیم و تجسم تمرین‌ها و سرمشق‌های موفقیت‌آمیز از رهگذر تکرار راهکارهای موفق تجربه شده هستند. هدف این رویکرد، ایجاد موفقیت با حل مسائل فوری و ضروری پیشروی جامعه به صورتی است که بتواند درون نهادها و سازمانها از طریق تکرار مستحکم شود؛ بنابراین، به‌جای راه‌حل‌های از پیش تعیین شده باید مسئلههای واقعی جامعه شهری را باهدف ارتقای ظرفیت‌های نهادی، رفع تعارضات و اعتمادسازی در دستور قرارداد، ورود در این عرصه مستلزم اتخاذ تصمیم‌های سخت و بزرگ میباشد، تصمیم‌هایی که باید عملیاتی شوند در غیر این صورت بر سلب بی‌اعتمادی و استهلاک سرمایه اجتماعی منجر خواهد شد، و البته تصمیم‌های سخت و بزرگ نیز در گرو تقویت اعتماد اجتماعی است و لذا راهبرد موفقیتهای کوچک و گفتگوی مرتب با شهروندان تا حدود زیادی ضامن موفقیت محسوب میشود. در همین راستا گذر از مدیریتهای فن مبنا به مدیریتهای حل مسئله، محلی - اندیش، تسهیلگر، شبکه‌ساز، میانجی، مقتدر، اطلاع‌رسان، نقش بسیار مهمی در حل مسئلههای شهری خواهد داشت مسئله‌هایی که اغلب ماهیت بدخیم پیدا کرده‌اند نظیر آلودگی هوا، ناپایداری درآمدها، رسوخ رانت‌های غیرمولد، قانونی ساختن فروش تراکم، ترافیک و نظایر آن (درویش، سرور، & نوابخش، 2016).
پارادایم دولت حداکثر، دولت حداقل و دولت کارآمد، هریک شرایط و ظرفیت‌های متفاوتی را برای مواجه با مسائل و سیاست‌گذاری آنها فراهم می‌سازند. گذر به دولت‌های کارآمد به یکی از شروط اصلی تحقق توسعه پایدار شهری و منطقه‌ای تبدیل شده است. در چنین دولت‌هایی سیاست‌گذاری برای موضوعات مختلف شهری و منطقه - ای نتیجه فرایندهای فعال پایین‌به‌بالا و بالابه‌پایین است. وقتی اصل تغییر رفتار را برای تحقق سیاستهای حل مسائل بپذیریم در این صورت تحقق تغییر رفتار در پیوستاری از دولت تا اقشار معمول جامعه باید به‌تدریج اتفاق بیفتد و این مستلزم وجود یک مدیریتی اثربخش مبتنی بر مهارت‌افزایی در سطوح و ابعاد مختلف میباشد. دامنه و گستره مسائل بدخیم به تمام زوایا و بخش‌های مختلف یک جامعه شهری کشیده میشود و حل آن نیز مستلزم درگیرشدن تمام بخش‌های جامعه با رویکرد مشارکتی با کار بینبخشی در آن است، بر اساس تجارب جهانی و دستور کارهای موجود در این زمینه، تحلیل شبکه‌ای مسائل، حکمرانی شبکه‌ای، ظرفیتسازی و توانمندسازی شبکه‌های سیاستی نقش مهمی در حل مسائل داشته‌اند (بحیرایی 2016).
اصول مدل PDIA
نگاه فعال به‌جای نگاه منفعل، توجه به اصل آینده‌پژوهی، جایگزینی مسائل مشترک به‌جای وظایف سازمانی، تأکید بر ظرفیت اجرایی، تأکید بر موفقیت و تکرار و تسری آن، توجه به اصل انطباق‌پذیری الگوها و روش‌ها، استمراربخشی به اقدامات اصلاحی، هدف‌محوری، اثربخشی و کارایی
ضرورت‌های PDIA
پیچیده‌شدن محیط‌های برنامه‌ریزی، پیچیده‌شدن ابعاد مسئلهها، شکل‌گیری موضوعات و مسئلههای میان‌بخشی، شبکه‌ای شدن در تمامی ابعاد، گستردگی ارتباطات، ضرورت بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌ها، ناموفق بودن الگوهای عاریتی توسعه، محلی و موضوعی و موضعی بودن مسائل توسعه، ماهیت میان‌رشته‌ای مسائل، نیاز به ترکیب دانش و مهارت به‌منظور ایده‌پردازی و پیاده‌سازی راه‌حل‌ها از علل طرح این مدل جدید در راستای توسعه و سیاست‌گذاری پدیده‌ها و مسئلههای سیاست‌گذاری محسوب میشود.
محدوده موردمطالعه
حریم پایتخت با وسعت تقریبی 6000 کیلومتر مربع پهنه‌ای است باهدف صیانت و تنفسگاهی برای تضمین زیست فراگیر در منطقه شهری تهران که مطابق طرح جامع شهر تهران و همچنین طرح جامع حریم تهران به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده است. (شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، 1386). این پهنه دربرگیرنده 27 شهر و جمعیتی بالغ بر 13 ملیون نفر میباشد. برای صیانت از اراضی و کارکرد اصلی تنفسگاهی و همچنین خدماترسانی به جمعیت این پهنه بیش از 24 سازمان و نهاد به‌نوعی در سیاست‌گذاری می‌کنند و از طرفی بر اساس آینده نگری‌های جمعیتی، قریب به یک ملیون نفر دیگر به جمعیت این پهنه تا حدود سال 1405 اضافه خواهد شد این در شرایطی است که هم اکنون پهنه حریم با انواع چالش‌ها مواجه است که به مراتب از مشکلات شهر تهران فراتر هستند، تعرض به اراضی با قابلیت‌های زیستمحیطی، کوهخواری، تقلیل شانیت فضاهای جنوبی، گسترش اسکان‌های غیررسمی، تصرف‌های عدوانی، صدور مجوزهای موردی با نگاه جزیرهای بخشی از این مسئله‌هایی هستند که هرگز و یک لحظه نمی‌توان نسبت به روند آنها بیتفاوت ماند. برای تحققبخشی به پیشنهادات مصوب شورایعای شهرسازی و معماری ایران تا به حال چندین طرح مطالعات مهم تدوین شده و به رفم تلاش‌های شبانه روزی متولیان حریم، هنوز مسئلههای اصلی آن تعدیل که نشده و حتی در مواردی تشدید هم شده است.
روش‌شناسی پژوهش
بنیان فکری این مقاله بر روش "مسئله‌محوری تکرارشونده تعمیم‌پذیر" گذاشته شده و نوع این تحقیق کاربردی بوده و از حیث ماهیت، توصیفی اکتشافی است. با استفاده از مطالعات اسنادی و روش فراتحلیل کلان مسئلههای حریم منطقه کلانشهری تهران شناسایی شده و سپس زیر مسئلههای هر یک با بهره‌گیری از روش مصاحبه با نخبگان و کارشناسان استخراج و سپس و با بهره‌گیری از روش دلفی و استفاده از نظر خبرگان و متخصصین، نسبت به دسته‌بندی مسئلهها اقدام شده است. در این روش بعد از شناسایی 100 مسئله در 7 حوزه (کالبدی، اقتصادی، نهادی، قانونی، تقسیمات کشوری، نظارتی، نهادی و سیاستی) به‌عنوان روندهای تأثیرگذار بر مدیریت یکپارچه حریم منطقه شهری تهران، با استفاده از نرم‌افزار میک‌مک (MICMAC) وزن و رتبه مسئلههای تأثیر بر وضعیت حریم مورد ارزیابی قرار گرفتند. جامعه آماری پژوهش در چندین پنل (جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، شهرسازی، برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای، اقتصاد توسعه، جغرافیای سیاسی و...) به تعداد جمعاً 43 نفر خبره و کارشناس تفکیک و مورد مصاحبه و پرسشگری قرار گرفتند تا اقناع نظری روی ابعاد مسئلهها حاصل شد. مبنای شناخت مسئلهها و دسته‌بندی به کلان مسئلهها بر اساس اسناد موردبررسی قرار گرفته و نیز نظریه خبرگی بوده است و لذا محدودیتی در نوع دسته‌بندی وجود نداشته و محققان آتی به‌تناسب درجه خبرگی می‌توانند متغیرهای دیگری را معیار دسته‌بندی خود قرار دهند.
یافته‌های پژوهش
در این تحقیق مبنای شناسایی و دسته‌بندی مسئلههای حریم منطقه شهری تهران، تحلیل محتوایی اسناد مصوب، بخشنامههای ابلاغی، حضور در جلسات اداره کل حریم، تجارب شخصی، مصاحبه با خبرگان و جلسات بحث گروهی بوده است که یک‌صد مسئله در دستههای 7 گانه شناسایی شد که فهرست، دستهبندیها و رتبهبندی هریک در جدول ۳ آورده شده است بر اساس تحیلی آماری صورت گرفته کلانمسئله کالبدی -فضایی و زیستمحیطی اولویت اول را با فاصله اندک با کلانمسئله اقتصادی -اجتماعی داشته و در زیر مسئلهها نیز وجود تفرق‌های سیاسی، حقوقی و عملکردی و مدیریتی (عدم وجود مدیریت یکپارچه و با معیارهای حکمروایی منطقه‌ای)، آلودگی شدید تا خیلی شدید منابعزیستی و فرونشست تدریجی زمین و ضرورت برپایی مدیریت بحران یکپارچه، مهاجرت وپراکندهرویی شهری و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی، تعارضات قانونی و اقتصاد سیاسی نابرابرساز فضا (فقر و نابرابری در دستیابی به فرصتها و توزیع امکانات اقتصادی و زیرساختی) از مهم‌ترین مسئلههای در اولویت شناسایی شدهاند.
جدول 3- کلان مسئلهها و زیر مسئلههای صیانت و توسعه پایدار حریم منطقه کلانشهری تهران
کلان مسئلهها | نماد | زیر مسئلهها | امتیاز عامل | وزن | وزن نهایی | رتبهبندی |
|---|---|---|---|---|---|---|
کلان مسئلههای کالبدی - و زیستمحیطی | X1 | وجود سکونتگاههای روبه‌رشد در محدوده بلافصل شهر تهران مانند شهر قدس، چهاردانگه، مرتضی گرد و مسئله مدیریت آنها | 2.415 | 0.0074738 | 0.0180492 | 51 |
X2 | عدم انسجام و یکپارچگی اراضی و مسئله تفرق در مدیریت زمین | 2.667 | 0.0082536 | 0.0220125 | 32 | |
X3 | رواج سـکونت بـا درصـد بـالای ساخت‌وساز بـدون تأمین‌شدن خدمـات و سـایر فعالیتهـای وابسته و وابستگی شدید آنها به شهر تهران | 2.991 | 0.0092563 | 0.0276857 | 22 | |
X4 | افزایش ساخت‌وسازها و عدم کنترل و نظارت صحیح در محدوده‌هایی از حریم شهرهای مجاور به‌ویژه شهرهای حوزه اسلامشهر و رباط‌کریم | 3.472 | 0.0107449 | 0.0373063 | 8 | |
X5 | وجود فضاهای رها مانده بین حرایم و عدم کنترل بر ساخت‌وسازهای فضاهای مبهم به‌واسطة ابهام در متولی امر مدیریت این محدوده‌ها در فضای بین حریم تهران و سایر شهرهای پیرامونی | 2.112 | 0.0065361 | 0.0138042 | 84 | |
X6 | وجــود فعالیتهــای صنعتــی و کارگاهــی پراکنــده در بخــش جنوبــی حریــم و عــدم انســجام مدیریت ایــن عملکردهــا در محورهــای مشــخص. | 3.741 | 0.0115774 | 0.043311 | 4 | |
X7 | بالابودن سطح آب‌های زیرزمینی و کاهش رشد گیاهان و فراهم نمودن موجبات شوری خاک. (ترغیب مدیریتها به تغییر کاربری اراضی) | 1.128 | 0.0034909 | 0.0039377 | 100 | |
X8 | توسعه شهرها و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی (تعداد شهرهای واقع در حریم 6000 کیلومتری از 5 شهر در سال 1365 به 26 شهر در سال 1395 رسیده است) | 3.918 | 0.0121252 | 0.0475063 | 3 | |
X9 | پادگان‌ها و مراکــز نظامــی ازجملــه مراکــزی هســتند کــه در محــدوده حریــم از کنتــرل و نظــارت شهرداری‌ها خارج هســتند. | 3.410 | 0.010553 | 0.0359858 | 10 | |
X10 | وجــود ســکونتگاههای شــهری متنــوع با مدیریت متنوع در بخــش مرکــزی حریــم و عدم شکل‌گیری فعالیتهــای خدماتــی در مقیـاس منطقه‌ای در پهنه | 3.123 | 0.0096648 | 0.0301833 | 14 | |
X11 | الحاق سکونتگاههای روستایی و شکل‌گیری بیرویه و از پیش اندیشیده نشده سکونتگاههای غیررسمی | 2.473 | 0.0076533 | 0.0189265 | 46 | |
X12 | افول ظرفیـت قابل‌تحمل محیـط بـرای هرگونـه توسـعه صنعتـی آتـی. | 3.119 | 0.0096525 | 0.030106 | 15 | |
X13 | آلودگی شدید تا خیلی شدید منابع آب سطحی و همچنین مسئله فرونشست تدریجی زمین و ضرورت برپایی مدیریت بحران یکپارچه | 3.978 | 0.0123108 | 0.0489725 | 2 | |
X14 | عدم تعادل بین دو منطقه شمالی و جنوبی حریم تهران (اثر اقتصاد سیاسی فضا) | 3.430 | 0.0106149 | 0.0364092 | 9 | |
X15 | مسئله تداوم جابه‌جایی‌های نسبتاً گسترده جمعیت در قالب انواع مهاجرتها | 2.415 | 0.0074738 | 0.0180492 | 51 | |
X16 | افزایش آلاینده‌ها و تخریب شدید محیط‌زیست به واسطه رشد سکونت و فعالیت در پهنه حریم (ضعف سیاستهای آمایشی در سطوح کلان و منطقه‌ای) | 2.717 | 0.0084084 | 0.0228456 | 29 | |
کلان مسئلههای اقتصادی - اجتماعی | X17 | وجود ارزش افزوده بالای زمین در حریم پایتخت و درنتیجه روند روبه‌افزایش تغییر کاربری (زمین به‌عنوان کالای ارزشمند برای مدیریتهای بخشی ذیل مدخل در حریم) | 3.221 | 0.0099681 | 0.0321073 | 11 |
X18 | رانت و زمین‌خواری باتوجه‌به عدم شناسایی و ارائه سند به املاک دولتی در حریم پایتخت توسط اداره ثبت و املاک و اوقاف | 2.451 | 0.0075852 | 0.0185913 | 47 | |
X19 | اقتصاد سیاسی حاکم بر زمین‌های واقع در حریم پایتخت به‌ویژه در بخش‌های جنوبی که منجر به شکل‌گیری 21 نقطه منفصل شهری در سال 1383 گردید و اکنون اغلب آنها به شهر تبدیل شدهاند. | 2.315 | 0.0071643 | 0.0165854 | 61 | |
X20 | وجود شکاف در توان اقتصادی میان تهران و شهرهای واقع در حریم آن | 2.381 | 0.0073686 | 0.0175445 | 53 | |
X21 | وجود شکاف طبقاتی در میان شهرهای واقع در حریم پایتخت به دلیل مهاجرت گسترده نیروی کار (محلات فقیر و غنی در داخل شهرهای واقع در حریم و درگیری مدیریتها به موضوعات فوری روزمره) | 2.145 | 0.0066382 | 0.0142389 | 73 | |
X22 | شکنندگی و ناپایداری اقتصادی در میان شهرهای واقع در حریم پایتخت (مسئله فقر قابلیتی و ضعف نسبی مدیریت در رویکرد به آن) | 2.314 | 0.0071612 | 0.016571 | 62 | |
X23 | ناتوانی مدیریت شهرهای واقع در حریم به ایفای نقشهای برتر به دلیل ناتوانی در تأمین نیازهای ابتدایی جمعیت مهاجر | 2.581 | 0.0079875 | 0.0206157 | 40 | |
X24 | پایین‌بودن سطح رفاه اجتماعی در شهرهای واقع در حریم پایتخت | 2.447 | 0.0075728 | 0.0185307 | 49 | |
X25 | بالابودن نرخ بیکاری در شهرهای واقع در حریم تهران (عموماً سطح شاخص‌های اجتماعی پایین است) | 2.180 | 0.0067465 | 0.0147074 | 65 | |
X26 | عدم تعادل زیرساخت‌های سرمایه‌گذاری، خدماتی و کالبدی و به‌تبع شکاف میان شهرها و روستاهای واقع در حریم | 3.117 | 0.0096463 | 0.0300674 | 16 | |
X27 | عدم توزیع متوازن درآمد و منافع اقتصادی در مناطق پیرامونی کلان‌شهر تهران | 2.361 | 0.0073067 | 0.017251 | 54 | |
X28 | افزایش دوگانگی و جداییگزینی اجتماعی (بیش از 62 سکونتگاههای غیررسمی) | 1.271 | 0.0039334 | 0.0049994 | 96 | |
X29 | شکل‌گیری سکونتگاههای غیرمجاز و اخذ کد آبادی با استفاده از رانت‌های فضایی (مجلس، نهادهای عمومی و دولتی) (بیش از 406 روستا در استان تهران دارای کد آبادی هستند) | 2.361 | 0.0073067 | 0.017251 | 54 | |
X30 | گسترش شدید سکونتگاههای غیررسمی و بافت‌های مسئله‌دار دارای مشکلات شدید اجتماعی و فرهنگی مانند فقر و بزهکاری اجتماعی در پیرامون کلان‌شهر تهران | 2.617 | 0.0080989 | 0.0211948 | 36 | |
X31 | گسترش شدید پدیده خوش‌نشینی در مناطق کوهستانی و خوش‌آب‌وهوا (به‌صورت رشد فیزیکی روستاهای موجود و یا ایجاد روستاهای جدید) | 2.107 | 0.0065206 | 0.0137389 | 86 | |
کلان مسئله مازاد یا کمبود و تداخل قوانین و مقررات | X32 | عــدم اجرایی‌شدن قوانیــن مصــوب در بخشهــای خرد؛ مانند ضرورت رعایــت حریــم رودخانههــا و ســایر عناصـر دارای حریم اعم از مصنوع یا طبیعی. | 2.154 | 0.006666 | 0.0143587 | 70 |
X33 | عدم تعریف دقیق و کاربردی جرائم مصوب در خصوص نحوه دخل‌وتصرف در زمین و انجام ساخت‌وساز غیرمجاز | 2.115 | 0.0065454 | 0.0138434 | 83 | |
X34 | وجود خلأ جدی مجموعه قوانین شهری به لحاظ کنترل توسعه فیزیکی شهرها و تهدیدات ناشی از آن بر حریم | 2.317 | 0.0071705 | 0.016614 | 59 | |
X35 | نگرش‌بخشی میان عناصر تصمیم‌گیری دررابطه‌با تدوین آیین‌نامه‌ها، ضوابط و بخش‌نامه‌ها | 2.316 | 0.0071674 | 0.0165997 | 60 | |
X36 | عدم وجود قوانین و مقررات واضح و روشن جهت رفع تداخل حرایم | 2.142 | 0.0066289 | 0.0141991 | 74 | |
X37 | عدم وجود نگرش افتراقی دررابطه‌با تدوین حقوق و قوانین مدیریت پیرامون در مقایسه با شهرهای متوسط و کوچک | 3.214 | 0.0099465 | 0.0319679 | 12 | |
X38 | نقص و ناهماهنگی قوانین به لحاظ پوشش حریم و ایجاد زمینه مدیریتی امکان فرار از آن (قانون حفظ و گسترش فضای سبز، قانون زمین‌شهری، قانون حفظ اراضی زراعی و باغی) | 3.175 | 0.0098258 | 0.0311968 | 13 | |
X39 | تعدد و عدم صراحت در قوانین شهرسازی به‌ویژه در مصوبات شورای‌عالی | 2.973 | 0.0092006 | 0.0273535 | 23 | |
X40 | وجود ابهام و تعارض در قوانین تفکیک زمین، کنترل ساخت‌وساز، ضوابط و مقررات ساختمانی حریم تهران | 3.551 | 0.0109894 | 0.0390233 | 7 | |
X41 | فقدان کل‌نگری موضوعی و خلأ و نقایص قانونی به لحاظ پوشش موضوعی و قضایی دررابطه‌با حریم | 2.917 | 0.0090273 | 0.0263327 | 25 | |
X42 | عدم بازنگری و اصلاح قانون شهرداری‌ها به‌منظور متناسب نمودن قانون با مسائل با نیازهای کنونی شهرها | 2.331 | 0.0072138 | 0.0168154 | 57 | |
X43 | عدم تنقیح قوانین و بروز تعارضات قانونی در مواد تعریفی ازجمله در ماده 1 قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها اشاره‌شده است که در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها تغییر کاربری جز در موارد ضروری ممنوع است درحالی‌که در قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی - اقتصادی شرط خارج از محدوده بودن جهت استعلام از جهاد کشاورزی وجود ندارد. یعنی شمول قانون هم محدوده شهر و روستا میباشد و هم خارج از محدوده‌ها. (تداخل وظایف شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، اداره ثبت) | 2.819 | 0.008724 | 0.0245931 | 26 | |
X44 | وجود تداخل و ابهام‌های قانونی در زمینه شرح وظایف و اختیارات شهرداری‌ها و دیگر نهادهای مسئول به دلیل تعدد قوانین مرتبط و مؤثر و عدم هماهنگی و تعیین تکلیف وضعیت قوانین ناسخ و منسوخ از آن جمله تعارضات قانونی در ارائه زیرساخت و تسهیلات بر پایه قوانین مربوط به وزارت نیرو با قوانین مربوط به حفاظت از حریم پایتخت | 2.558 | 0.0079163 | 0.0202499 | 43 | |
X45 | تداخل وظایف سازمانها بر اساس قوانین ازجمله تداخل وظایف شهرداری‌ها، سازمان جهاد کشاورزی و دفترخانه‌ها بر اساس قانون جلوگیری از خردشدن اراضی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام | 2.617 | 0.0080989 | 0.0211948 | 36 | |
X46 | حجم عمده‌ای از قوانین و مقررات جنبه تنبیهی و بازدارنده دارند و به موضوع جرم‌انگاری چندان توجهی نشده است. | 2.518 | 0.0077925 | 0.0196216 | 45 | |
X47 | غلبه بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و تصمیم‌گیری‌های موضوعی و موضعی بر قوانین از آن جمله میتوان به دستورالعمل نحوه فعالیت کارگروه تدوین برنامه اقدام برای روستاهای واقع در حریم شهرها، شیوه‌نامه بهینه‌سازی روند اجرای مفاد مجوزهای صادره در تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در حوزه حریم شهرستان تهران اشاره نمود. | 2.117 | 0.0065515 | 0.0138696 | 77 | |
X48 | بی‌توجهی به تفاوت مفهومی حریم پایتخت با حریم متعارف در سایر شهرها | 2.119 | 0.0065577 | 0.0138958 | 75 | |
X49 | در قانون 1384، مرجع تصویب حریم، شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است درحالی‌که نهاد متولی تقسیمات کشوری وزارت کشور تعیین‌شده است و شرط تعیین حریم فراتر نرفتن از مرز تقسیمات کشوری میباشد. | 2.117 | 0.0065515 | 0.0138696 | 77 | |
X50 | وجود حدود 38 قانون و دستورالعمل مؤثر بر جهت‌گیری تغییرات در حریم پایتخت | 2.118 | 0.0065546 | 0.0138827 | 76 | |
X51 | عدم توجه به نقش شهرداری در تولی‌گری حریم در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374 (با اصلاحات بعدی) و تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط‌زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار | 2.188 | 0.0067713 | 0.0148155 | 64 | |
X52 | همپوشانی و تعارضات قانونی در مسئولیت‌های سازمانها در حریم شهر ماده 101 قانون شهرداری‌ها نیز ادارات ثبت را مکلف میکند که عمل تفکیک را طبق نقشهای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد درحالی‌که بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها ادارات ثبت‌اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی مسئولیت تفکیک اراضی را در صورت تغییر کاربری بر عهده‌دارند و ضوابط آن را وزیر کشاورزی تهیه و ابلاغ میکند (خارج از محدوده شهر)) | 2.557 | 0.0079132 | 0.0202341 | 44 | |
X53 | تصویب قوانین، مصوبات هیئت و زیرا و خصوصاً شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران که موجب افزایش تفرق مدیریتی، تشدید ساخت‌وساز غیرمجاز، گسترش شهرها و روستاها، گسترش سکونتگاههای غیررسمی و تخریب اراضی کشاورزی در حریم کلان‌شهرها شده است (مانند تصویب دستورالعمل تعیین محدوده حریم برای روستاها در اواخر 1396) | 2.618 | 0.008102 | 0.021211 | 35 | |
کلان مسئله تعدد عناصر و نهادهای مدیریتی | X54 | عدم یکپارچـه شـدن مدیریـت شـهرهای اطـراف تهـران در محـدوده حریـم بـه دلیـل قرارگیـری در محـدوده حریــم پایتخت. | 3.661 | 0.0113298 | 0.0414784 | 6 |
X55 | نقصان در هماهنگی بین سازمانی افقی که بروز بسیاری از تناقضات در سیاست‌گذاری‌ها و اجرا، دوباره‌کاری‌ها، اتلاف‌ها منابع و... را دامن می‌زند. | 3.117 | 0.0096463 | 0.0300674 | 16 | |
X56 | اطلاق ناپذیر بودن مفهوم سیستم بر مجموعه عناصر مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود روابط متقابل بین اجزا سیستم | 2.559 | 0.0079194 | 0.0202658 | 42 | |
X57 | نامشخص بودن جایگاه و هویت حریم در سیستم مدیریت منطقه شهری تهران | 2.117 | 0.0065515 | 0.0138696 | 77 | |
X58 | بروز اغتشاش و ابهام در وظایف قانونی و جایگاه سازمانی عناصر ذی‌ربط در مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود رویکرد جامع و کل‌نگر در وضع موجود (ابهام در نحوه مدیریت شهرک‌ها صنعتی و پهنههای مستقل نظیر شهر آفتاب و نحوه ارتباط آنها با شهر تهران) | 2.162 | 0.0066908 | 0.0144655 | 69 | |
X59 | فقدان لایه‌های بین سازمانی و برنامه‌ریزی در مدیریت حریم پایتخت | 2.973 | 0.0092006 | 0.0273535 | 23 | |
X60 | خلأ جایگاه و روابط بین سازمانی و تشکیلاتی دررابطه‌با حریم بین سازمانهای مختلف | 2.449 | 0.007579 | 0.018561 | 48 | |
X61 | فقدان استقلال و اقتدار کافی شهرداری برای انجام وظایف خود دررابطه‌با حریم | 2.667 | 0.0082536 | 0.0220125 | 32 | |
X62 | عدم وجود اختیارات کافی برای شوراها به‌عنوان مهم‌ترین نهاد محلی در امر مدیریت | 2.669 | 0.0082598 | 0.0220455 | 30 | |
X63 | عدم شفافیت در مورد نقش شهرداری‌ها در نظام مدیریت شهری ایران دررابطه‌با راهبری مدیریت یکپارچه حریم | 2.447 | 0.0075728 | 0.0185307 | 49 | |
X64 | مشخص نبودن مکانیزم‌های همکاری بین سازمانهای دولتی و شهرداری‌ها و سایر نهادهای محلی | 2.338 | 0.0072355 | 0.0169165 | 56 | |
X65 | تداخل وظایف جهاد کشاورزی (سازمان امور اراضی) با شهرداری و بنیاد مسکن و دهیاری | 1.174 | 0.0036332 | 0.0042654 | 99 | |
X66 | عدم مشخص‌بودن جایگاه سازمانها از آن جمله ثبت‌اسناد و املاک و جهاد کشاورزی باتوجه‌به اینکه مسئول صدور سند ثبت املاک میباشد و مسئول صیانت از کاربری زمین سازمان جهاد کشاورزی میباشد. | 1.669 | 0.0051651 | 0.0086206 | 87 | |
X67 | جدایی فرایند تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و تصمیم‌گیری اجرایی (شهرداری و دهیاری‌ها) در برنامه‌ریزی و مدیریت حریم | 1.443 | 0.0044657 | 0.006444 | 92 | |
X68 | فقدان سیستم مشارکت همه‌جانبه در امور مدیریت شهری و منطقه‌ای | 2.667 | 0.0082536 | 0.0220125 | 32 | |
X69 | عدم وجود یک سطح تشکیلاتی منسجم جهت برنامه‌ریزی، مدیریت و هماهنگی برون‌سازمانی در ساختار تشکیلاتی شهرداری تهران | 3.117 | 0.0096463 | 0.0300674 | 16 | |
X70 | عدم انعطافپذیری و ضعف ساختارهای تشکیلاتی شهرداری و عدم تعریف ساختار سازمانی تعریف‌شده برای مدیریت حریم در شهرداری تهران و مناطق و سایر سازمانها و ارگان‌های ذی‌ربط | 2.167 | 0.0067063 | 0.0145325 | 67 | |
X71 | مسئله کمبود یا نبود ظرفیت تخصصی مدیریت حریم شهرها و روستاها در بخشداری‌ها و دهداری‌ها و تفریق مدیریتی | 2.117 | 0.0065515 | 0.0138696 | 77 | |
X72 | تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی‌های مدیریت حریم در شهرداری تهران و عدم واگذاری اختیارات دررابطه‌با حریم تهران در شهرداریهای مناطق | 2.669 | 0.0082598 | 0.0220455 | 30 | |
X73 | تنوع ساختارهای تشکیلاتی مدیریت حریم در شهرداریهای مناطق شهرداری تهران (شهرداریهای مناطق 1، 2، 4، 5،22 دارای مدیریت حریم، شهرداریهای مناطق 18، 15، 16، 20 دارای مدیر حریم در زیرمجموعه معاونت شهرسازی معماری منطقه، شهرداری منطقه 13 معاون شهرسازی و معماری به‌عنوان مدیر حریم منطقه) | 3.117 | 0.0096463 | 0.0300674 | 16 | |
X74 | وجود بیش از 30 سازمان تصمیم‌گیرنده و تصمیم‌ساز در حریم | 3.669 | 0.0113546 | 0.0416599 | 5 | |
X75 | عدم وجود چشم‌انداز مشترک و تلاش شهرداری‌ها و دهیاری‌ها جهت سهم بری بیشتر از منابع و درآمد | 2.579 | 0.0079813 | 0.0205838 | 41 | |
X76 | وجود تفرق‌های سیاسی، حقوقی و عملکردی و مدیریتی (عدم وجود مدیریت یکپارچه و با معیارهای حکمروایی منطقه‌ای) | 4.11 | 0.0127193 | 0.0522765 | 1 | |
X77 | روند روبه‌رشد تعداد دهیاری‌ها در استان تهران | 2.117 | 0.0065515 | 0.0138696 | 77 | |
کلان مسئله نظارت و کنترل | X78 | عدم کنترل منسجم و اعمال سیاستهای ناهماهنگ در مدیریت حریم | 2.331 | 0.0072138 | 0.0168154 | 57 |
X79 | عدم هماهنگی میان سازمان در اجرای وظایف ازجمله عدم استعلام وزارت نیرو در صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و زیرساخت‌های زیربنایی از موضوع ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها | 1.668 | 0.005162 | 0.0086102 | 88 | |
X80 | عدم هماهنگی و ارتباط میان سازمانها در امور مربوط به نظارت و کنترل بر حریم پایتخت | 2.116 | 0.0065484 | 0.0138565 | 82 | |
X81 | عدم تعریف حدود و وظایف سازمانها در امور نظارتی و کنترل حریم | 2.109 | 0.0065268 | 0.013765 | 85 | |
X82 | عدم وجود بانک اطلاعاتی و نظام کاداستر برای حریم | 1.339 | 0.0041438 | 0.0055486 | 94 | |
کلان مسئله تعارض تقسیمات کشوری با تقسیمات شهری | X83 | تداخل مرز حریم با محدوده شهرستان‌های مجاور به‌ویژه در بخش‌های جنوبی حریم | 2.817 | 0.0087179 | 0.0245582 | 27 |
X84 | عدم انطباق خط محدوده حریم بر عوارض طبیعی در بعضی از نقاط/ مشخص نبودن خط حریم در روی زمین و نامفهومی آن برای مردم | 2.719 | 0.0084146 | 0.0228792 | 28 | |
X85 | کاهش مساحت حریم تهران به‌واسطة شکل‌گیری شهرهای متعدد از سال 1370 تاکنون | 3.113 | 0.0096339 | 0.0299903 | 21 | |
X86 | عدم انطباق مرز حریم کنونی تهران با مرز شهرستان‌های اطراف | 2.617 | 0.0080989 | 0.0211948 | 36 | |
X87 | تداخل مرز حریم کنونی شهر تهران با شهرستان‌های اطراف ازجمله قدس، اسلامشهر، شهریار، شمیرانات، ری، بهارستان، پردیس | 2.164 | 0.006697 | 0.0144923 | 68 | |
X88 | عدم تدقیق محدوده حریم در وضع موجود | 2.314 | 0.0071612 | 0.016571 | 62 | |
X89 | تعدد و روند روبه‌افزایش تقسیمات کشوری و بروز سطوح مختلف مدیریتی در نظام مدیریت شهری | 3.114 | 0.009637 | 0.0300096 | 20 | |
X90 | ناکافی بودن حریم مصوب طرح جامع تهران برای پایتخت در حال حاضر و همچنین کاهش مکرر مساحت حریم تهران از سال 1347 تاکنون (کاهش حریم منطقه 18 از 380 کیلومترمربع از سال 1347 به 42 کیلومترمربع در سال 1396) | 2.153 | 0.006663 | 0.0143453 | 71 | |
X91 | عدم مطابقت تعاریف تقسیمات کشوری با مفاهیم عملکردی در برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای مانند حوزه عمرانی روستایی همیار، مجموعه عمرانی روستایی همیار، منظومه عمرانی روستایی، ناحیه و منطقه | 2.617 | 0.0080989 | 0.0211948 | 36 | |
X92 | عدم مستثنی شدن کلان‌شهرها و به‌ویژه تهران از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا 1384 | 1.668 | 0.005162 | 0.0086102 | 88 | |
X93 | تفرق‌های سیاسی واداری ناشی از مرزهای تقسیمات کشوری (مرز محدوده‌های شهری، مرز خط حریم شهرها، مرز بخش‌ها، مرز شهرستان‌ها و...) | 1.667 | 0.0051589 | 0.0085999 | 91 | |
X94 | عدم مطابقت نظام تعیین مرز تقسیمات کشوری با سایر قوانین مرتبط با شهرها و روستاها | 2.147 | 0.0066444 | 0.0142655 | 72 | |
مسئله نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی | X95 | تعارضات قانونی و نهادی و عملیاتی‌نشدن لایحه مدیریت شهری | 2.174 | 0.0067279 | 0.0146265 | 66 |
X96 | عدم ابلاغ کامل مصوبات طرح ساماندهی و مدیریت حریم | 1.227 | 0.0037972 | 0.0046592 | 97 | |
X97 | رویکردهای موضوعی و موضعی در برخورد با موضوع مدیریت حریم پایتخت در طرحها و برنامه‌ها | 1.327 | 0.0041067 | 0.0054496 | 95 | |
X98 | برنامه ششم توسعه از پرداختن مستقیم و گسترده به موضوع حساس حریم شهرها که در حال تبدیل به یک بحران ملی است و به طور خاص حریم تهران، بالنسبه غافل بوده است و به‌غیراز برخی از پیشنهادها مرتبط با موضوع شامل کمربند سبز شهرها، برنامه جامع تقسیمات کشوری و نیز تحدید رشد روستاهای واقع در حریم که سازوکارهای اجرایی آنها روشن نیست، پیشنهاد روشنی در زمینه چالش‌های حاکم بر حریم شهرهای کشور ارائه ننموده است. | 1.367 | 0.0042305 | 0.0057831 | 93 | |
X99 | تأثیرگذاری 26 مدیریت بخشی شهری و منطقه‌ای در حریم تهران (شهر تهران، 25 شهر دیگر شامل شهرهای احمدآباد مستوفی، اسلامشهر، چهاردانگه، رباط‌کریم، نصیر شهر، پرند، باقرشهر، حسن‌آباد، کهریزک، شهریار، صبا شهر، وحیدیه، شاهد شهر، فردوسیه، اندیشه، باغستان، قدس، نسیم شهر، صالحیه، گلستان، بومهن، پردیس، فشم،، شمشک و لواسان). | 1.668 | 0.005162 | 0.0086102 | 88 | |
X100 | عدم هماهنگی نهادهای سیاست‌گذار و توسعه ملی، منطقه‌ای با دستگاه‌های بخشی و اجرایی | 1.227 | 0.0037972 | 0.0046592 | 97 | |
|
| مجموع عوامل | 323.13 | 1 | 2.964455 |
|
نمودار 1- کلان مسئلههای صیانت و توسعه پایدار حریم منطقه کلانشهری تهران
نمودار 2- اولویت بندی زیر مسئلههای حریم
در اقدام بعدی نسبت به دسته‌بندی مسئلهها بر اساس نوعشناسی آنها اقدام شده است، مبنای دسته‌بندی بر شناسایی و تفکیک مسئلههای جاری، مسئلههای در حال ظهور، مسئلههای پنهان، مسئلههای نهادینه شده بوده است تا بتوان تکلیف سیاست‌گذار را با هریک از این نوعشناسیها مشخص نمود، براین‌اساس دسته" مسئلههای پنهان که اتفاقاً اثرگذار هم هستند در اولویت اول قرار گرفته و سپس مسئلههای جاری قرار میگیرند.
در دسته مسئلههای پنهان: رواج سـکونت بـا درصـد بـالای ساخت‌وساز بـدون تأمین‌شدن خدمـات و سـایر فعالیتهـای وابسته و وابستگی شدید آنها به شهر تهران، وجود ارزش افزوده بالای زمین در حریم پایتخت و درنتیجه روند روبه‌افزایش تغییر کاربری (زمین به‌عنوان کالای ارزشمند برای مدیریتهای بخشی ذیل مدخل در حریم)، بروز اغتشاش و ابهام در وظایف قانونی و جایگاه سازمانی عناصر ذی‌ربط در مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود رویکرد جامع و کل‌نگر در وضع موجود (ابهام در نحوه مدیریت شهرک‌ها صنعتی و پهنههای مستقل نظیر شهر آفتاب و نحوه ارتباط آنها با شهر تهران) اولویت اول تا سوم را دارند.
در دسته مسئلههای جاری: مهاجرت و پراکنده‌رویی شهری و اسکان غیررسمی و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی (تعداد شهرهای واقع در حریم 6000 کیلومتری از 5 شهر در سال 1365 به 26 شهر در سال 1400 رسیده است)، وجود تداخل و ابهام‌های قانونی در زمینه شرح وظایف و اختیارات شهرداری‌ها و دیگر نهادهای مسئول به دلیل تعدد قوانین مرتبط و مؤثر و عدم هماهنگی و تعیین تکلیف وضعیت قوانین ناسخ و منسوخ از آن جمله تعارضات قانونی در ارائه زیرساخت و تسهیلات بر پایه قوانین مربوط به وزارت نیرو با قوانین مربوط به حفاظت از حریم، افزایش آلاینده‌ها و تخریب شدید محیط‌زیست به واسطه رشد سکونت و فعالیت در پهنه حریم (ضعف سیاستهای آمایشی در سطوح کلان و منطقه‌ای) اولویت اول تا سوم را دارند
جدول ۴- دسته‌بندی مسئلههای شناسایی شده
نوعشناسی مسئلهها | متغیرها |
مسئله جاری (این مسئله در حال حاضر دغدغه عموم و سیاست‌گذاران میباشد) | X5، X6، X7، X8، X10، X16، X25، X41، X44، X46، X48، X54، X55، X59، X62
|
مسئله در حال ظهور (مسئله‌ای بوده که در صورت فراهم بودن اوضاع در سطح جامعه گسترده میشود) | X1، X4، X11، X18، X27، X30، X32، X33، X36، X38، X39، X42، X47، X60، |
مسئله پنهان در جامعه (مسئله‌ای است که موردتوجه عموم نیست و همگان اطلاعی از آن ندارند؛ اما مسئله‌ای اثربخش است) | X2، X3، X9، X12، X13، X15، X17، X22، X23، X24، X29، X34، X37، X40، X43، X45، X50، X51، X53، X56، X57، X58، X61، |
مسئله نهادینه شده (به‌صورت یک مسئله فراگیر در نهادهای سیاست‌گذاری تحت بررسی است) | X14، X19، X20، X21، X26، X28، X31، X35، X49، X52، |
نمودار 3- اولویت‌بندی نوعشناسی مسئلههای حریم
نمودار 4- اولویت بندی مسئلههای پنهان
نمودار 5-اولویت بندی مسئلههای جاری
جدول ۵-نهادهای اثرگذار بر سیاست‌گذاری و مدیریت منطقه کلانشهری و حریم پایتخت
نهادها | کنشگران مهم |
حکومتی - دولتی | مجلس شورای اسلامی - دولت و هیئت وزیران - شورای‌عالی شهرسازی و معماری - شورای‌عالی اداری - وزارت کشور – استانداری – سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی – سازمان حفاظت محیط زیست – وزارت راه و شهرسازی – شرکت عمران شهرهای جدید – شرکت عمران و بهسازی شهری – سازمان بازرسی کل کشور – دیوان عدالت اداری – مجمع تشخیص مصلحت نظام - وزارت صنایع – شرکت شهرکهای صنعتی – وزرات جهاد کشاورزی – سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری – نیروهای نظامی و انتظامی – سازمان ثبت اسناد – سازمان اوقاف و امور خیریه – شرکتهای برق و آب منطقه‌ای – شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان – بنیاد مسکن انقلاب اسلامی – شرکت ملی گاز منطقه‌ای – شرکت مخابرات منطقه‌ای |
عمومی | شهرداری تهران – شهرداریهای محدوده کلانشهری – شورای اسلامی شهر تهران و شهرهای محدوده کلان‌شهر – دهیاران و دهیاریهای محدوده کلانشهری – شورای‌عالی استان – شورای‌عالی شهرستان – دانشکدههای مرتبط با مسائل شهری در دانشگاههای تهران، شهید بهشتی – تربیت مدرس –علم و صنعت –هنر تهران – علامه طباطبائی – آزاد اسلامی |
مردمی | جامعه مهندسان شهرساز – جامعه مهندسان مشاور - مجمع روزنامهنگاران – سازمانهای مردمنهاد فعال در حوزه منطقه کلانشهری – مجمع امور صنفی – احزاب سیاسی – سازمان نظام مهندسی استان – انجمن صنفی مهندسان مشاور معمار و شهرساز – متخصصان و پژوهشگران حوزه مسائل شهری – شهرداران سابق کلان‌شهر و شهرهای واقع در محدوده کلانشهری. |
بخش خصوصی | مهندسان مشاور تهیهکننده انواع طرحها و برنامههای منطقه کلانشهری – کارخانههای ایران خوردو، سایپا و سایر کارخانههای تولیدی – شرکت بیمه ایران و نمایندگان صنایع و کارخانجات صنعتی بزرگ. |
نتیجه گیری
مسئلههای متعدد چندوجهی از جمله روندهای جمعیتی، زیستمحیطی، مدیریتی و سیاست‌گذاری در منطقه کلانشهری تهران و پهنه پیراشهری آن آینده مبهمی را به نمایش گذاشته و به‌تدریج در حال تبدیل شدن به یک مسئله بدخیم چندوجهی میباشد. مسئله حریم صرفاً مسئله شهرداری یا استانداری نیست، بلکه وجود و حفظ ارزش‌های زیستی آن، اساس زندگی نسل کنونی و نسل‌های آینده است، تهران به کمال ظرفیت خویش در این مدت رسیده و انتقال خواسته و ناخواسته بخشی از کاربری‌ها به پهنه حریم مسئله‌ای است که نمی‌تواند در غیاب الگوی حکمرانی راهبردی عملی شود، رویکردی که تمامی ذیمدخلان روی آن به توافق رسیده و مبنایی باشد برای دوری جستن از نگاه‌های تنگ بخشی‌نگری.
- بخش مهمی از چالش‌های کنونی شهر تهران و حریم آن نتیجه اعمال رویکردهای بخشی در طول این 50 سال اخیر بوده است، و قطعاً این نوع نگاه نمی‌تواند متضمن صیانت و توسعه فراگیر آن در ابعاد مختلف فضایی، اجتماعی و اقتصادی باشد.
- پیراشهر وحریم تهران محل سکونت قریب به 7 میلیون نفر جمعیت است کانون‌هایی که خاستگاه حاشیه‌ای داشته و به مرور در فضاهای به اصطلاح رسمی شهری ادغام شدهاند، حریم پایتخت تاکنون محلی بوده برای دست‌اندازی زمین‌خواران و هجوم فقرا و حتی برخی از سازمانهای رسمی در قالب تعاونی‌ها که بدون کمترین هماهنگی زمینه‌های تفرق فضایی -اجتماعی را در آن را در آینده رقم می‌زنند.
- بر اساس مطالعات، بیش از 24 سازمان و نهاد به‌نوعی در پهنه حریم، سیاست‌گذاری می‌کنند و از طرفی بر اساس آینده نگری‌های جمعیتی، قریب به 3 میلیون نفر دیگر به جمعیت این پهنه تا حدود سال 1407 اضافه خواهد شد این در شرایطی است که هم اکنون پهنه حریم با انواع چالش‌ها مواجه است که به مراتب از مشکلات شهر تهران فراتر هستند، تعرض به اراضی با قابلیت‌های زیستمحیطی، کوهخواری، تقلیل شانیت فضاهای جنوبی، گسترش اسکان‌های غیررسمی، تصرف‌های عدوانی، صدور مجوزهای موردی با نگاه جزیرهای بخشی از این چالش‌هایی هستند که تداوم آنها آینده مبهم و بغرنجی را به تصویر می‌کشد.
- مسئله اصلی اینجاست که به رغم تصویب طرح جامع و تفضیلی تهران در سال 89 و بازبینی محدود آن در مواردی، و تهیه طرح مطالعاتی طرح راهبردی حریم پایتخت و همچنین تهیه اسناد سیاستی متعدد نظیر سند سیاستی مدیریت یکپارچه حریم، سند سیاستی تدقیق مرز حریم، سند سیاستی حریم-باغ هنوز اقدام عملی خاصی جز کاربست رویه‌های قبلی باستناد قوانین و مقررات ملاک عمل صورت نگرفته است و اغلب سیاستها از تدقیق مرز حریم گرفته تا برپایی ساختار مدیریتی یکپارچه و بازبینی قوانین و مقررات متعارض هنوز در هاله‌ای از ابهام و بلاتکلیف هستند، بنابراین مسئله اصلی اینجاست که اصولاً کدامیک از سیاستها در نظام عملکردی و ارزیابی، از کارآمدی و اثربخشی بالاتری برخوردارند که بتوان از رهگذر تصویب و ابلاغ آن مجموعه سیاست قدمی در صیانت و توسعه پایدار حریم منطقهشهری تهران برداشت؟
- به رسمیت شناختن مسئله حریم، ممانعت از هرگونه تقلیل‌گرایی و ساده‌سازی مسئله، توجه به موفقیت -های کوچک در حوزه‌های مختلف نهادی -مدیریت و قانونی، توجه به ظرفیت‌های بینبخشی، گسترش ابعاد همکاری‌های بیننهادی و توجه به توانمندسازی ذیمدخلان در اجرای راهکارهای تعدیل مسئلهها و در نهایت طراحی سیستم هوشمند نظارت و کنترل راهکارهای اجرا شده میتواند مبناهای اطمینان -بخشی برای تعدیل تدریجی مسئله پیچیده حریم منطقهشهری تهران فراهم سازد. در نهایت یا باید پیچیدهگی و ماهیت بینبخشی مسئله حریم را بپذیریم و به ارتقای ظرفیت و رشد ثقل گفتمان به بازساخت نقشه راه سیاست‌گذاری توفیق پیدا خواهیم کرد یا با ساده‌سازی مسئله و رویکرد صرفاً بخشنامههای و پیگیری راهکارهایی که تا حال چندان توفیقی در اجرا نداشتهاند بر بغرنج‌تر شدن مسئله خواهیم افزود. باید بپذیریم که موفقیتهای کوچک و بسط و بازتعریف و مستندسازی آنهاست که بر ظرفیت سازمان متولی حریم خواهد افزود (موفقیت پیششرط ظرفیتسازی نهادی است نه برعکس)
پیشنهادها
ü دستیابی به بهبود نظام حکمرانی باهدف توانمندسازی آن برای سیاست‌گذاری تعدیل تدریجی مسئلههای حریم منطقه کلانشهری تهران نیازمند توجه به موارد زیر میباشد:
ü به رسمیت شناختن و پذیرش ماهیت مسئله حریم با زیرمسائل متعدد آن (فقر، جداییگزینی، اسکان غیررسمی، زمین‌خواری، رکود یا تورم، رشد بیقاعد شهری، مهاجرت، آسیبهای اجتماعی، تعارضها و تفرقها و ...) به‌عنوان یک مسئله بدخیم
ü تحلیل شیوههای قبلی و سنتی تحلیل و حل مسئله و نحوه رسیدن به تصمیم به‌ویژه در تعیین و اخذ عوارض و همچنین تخصیص بودجه
ü ایمان به گفتگو، مشارکت، هماهنگی، همکاری و همیاری بین تمامی ذیمدخلان در تحققبخشی به راهبرد صیانت و توسعه پایدار پهنههای پیراشهری. باید توجه کرد که یک یا چند راهکار مشخص وجود ندارد، راهکارها متناسب با شدت و سطح مسئله، زمان و موقعیت پهنه متفاوت خواهد بود، مهم این است که اصل مفاهمه برای شناسایی مسئله، ارائه سیاست و ارزیابی پیامدهای آن همیشه تداوم داشته باشد.
ü اعتماد عنصر تعیین کننده در هماهنگسازی است، بدون اعتماد هماهنگی شکل نمیگیرد که اساس آن نیز بر شفافیت و پاسخگویی ساخته میشود که باید در یک مکانیزم جمعی و گفتگو پدید بیاید بدون ساخت اعتماد اجتماعی، مسئله بدخیم تداوم خواهد داشت. و همچنین باید بر چند شاخه بودن غلبه کرد رویکرد بخشی آفت است، یک ستاد یا مغز متفکر هماهنگساز نیاز است تا نقش همه را با هم هماهنگ کند و سیاست‌گذاری بینبخشی انجام دهد.
ü پیگیری نتایج مصوبات و سیاستها تا سطح تغییر رفتار، تنها در این صورت است که میتوان به ماندگاری آن اطمینان داشت.
ü رویکرد به موفقیتهای کوچک، اصولاً بالابودن سطح تعارض یکی از موانع اصلی در عدم اجماع برای تحلیل و حل این مسئله بدخیم محسوب میشود، در چنین شرایطی اقدامات باید بسیار به اصطلاح دمدستی، خرد باهدف خلق اعتماد و انباشت سرمایه اجتماعی و تقویت رضایتمندی و در نهایت ظرفیتسازی نهادی باشند.
ü آیندهنگاری روندها و عدم قطعیتها، چرا که موجی از پیامدها در پس هر راهحلی خوابیده است و فرصت برای آزمون و خطا وجود ندارد. هر بار تلاش برای حل مسئله با ارائه راهکارهای سطحی میتواند پیامدهای بزرگی داشته باشد. بنابراین آیندهنگاری و سناریوسازی مبناهای اطمینانبخشی را برای رخدادهای مختلف میتواند فراهم سازد.
ü انعطافپذیری سازمانها و قابلیت سازگاری باید بالا برود، مشورتپذیری و کانون مذاکره بودن اصل داستان صیانت و توسعه پایدار حریم مناطق کلانشهری ایران میباشد. باید بپذیریم تنها با تغییر رفتار میتوان مسائل مختلف را تعدیل کرد، رفتارهای ضروری تغییر در مواجه با مسئلههای بدخیم را باید فهرست نمود.
ü سازمانها به تنهایی کافی نیستند، چون حتی کارآمدترین سازمانها هم توانایی حل مسائل حریم را ندارند، مگر اینکه با سایر سازمانها یاد بگیرند که کار کنند و هماهنگ شوند. واقع بینی، فروتنی، پذیرش، فراگیری چالش، تغییر رفتار گسترده، تغییر نحوه حرف زدن و رفتار کردن، برخورد صادقانه و رسیدن به تصمیم جمعی در مواجه با مسئله پیچیده حریم مهم تلقی میشود.
ü مدیریتهای ذیل مدخل در صیانت از حریم برای تعدیل مسئلههای آن باید چند ویژگی داشته باشند: تسهیلگر، شبکه‌ساز، دادهپرداز، محلی اندیش، قاطع و انجام دهنده تصمیمها و البته تصمیمها نیز برای حل تدریجی این مسئله باید مبتنی بر چهار فرایند شبکه سازی، دادهپردازی، اجماعسازی و محلی اندیشی باشند. چنین تصمیماتی را میتوان و باید با قاطعیت اجرا کرد و هرگونه تعلل در اجرا نتیجهای جز فرسایش سرمایه و اعتماد اجتماعی و آسیب به اعتبار و ظرفیت اجرایی بروکراسی نخواهد داشت.
نکته پایانی
روش مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق پذیر دارای 6 مرحله میباشد که در این مقاله سعی شد مرحله اول، دوم و سوم آن مشتمل بر مسئله‌شناسی، تعریف مسئله و تجزیه وتحلیل مسئلههای اولویتدار شناسایی و تعیین شوند، گامهای بعدی شامل ترکیب و طبقه‌بندی، تدوین اهداف و راهبردها و برنامه اقدام، ارزیابی و کنترل و مستندسازی میباشد که مستلزم تحقیقات بعدی میباشد.
References
· Andrews, M. (2020). Empowering Government: Evidence from Action Analysis (Trans. J. Kheirkhah). Roozeneh Publications. (Original work published in Persian)
· Bahiraei, H., Sarvar, R., Karegar, B., & Rad, A. F. (2016). Strategic analysis of spatial-functional transformations in the southern fringe zone of Tehran metropolis (Case study: Rey and Eslamshahr counties). Geographical Information Journal (Sepehr), 25(98), 57–72.
· Darvish, B., Sarvar, R., & Navabakhsh, M. (2016). Challenges and strategies for achieving integrated management of the capital’s fringe zone, with an emphasis on preventing construction and realizing the strategy of protection and sustainable development. Geography Quarterly, 14(50), 435–451.
· Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2021). An investigation into the system of transformations and challenges in peri-metropolitan spaces: Case of Mashhad Metropolis. Journal of Peri-Urban Spatial Development, 3(1), 199–221.
· Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2022). Evaluation of types of fragmentation and their impact on integrated fringe management of Mashhad Metropolis. Journal of Geographical Studies of Mountainous Regions, 3(9), 179–198.
· Khaliji, M. (2020). Pathology of metropolitan security with an emphasis on the management of the capital’s fringe zone. Police Geography Research Journal, 8(30), 63–84. Retrieved from https://www.magiran.com/paper/2217399
· Khaliji, M., Sarvar, R., & Zarrabadi, Z. S. S. (2018). An analysis of the types of fragmentation and their impact on achieving integrated fringe zone management in the capital. Journal of Human Settlements Planning Studies, 13(43), 283–303.
· Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2020). Foresight of informal settlement developments in the southern fringe of Tehran Metropolis. Quarterly of New Approaches in Human Geography, 12(3), 149–170.
· Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2021). Scenario planning for the future of informal settlements in the southern fringe of Tehran Metropolis. Geography (Regional Planning Quarterly) , 11(2), 423–447.
· Sabouri, M., Sarvar, R., Joodaki, H., & Nejad, F. A. S. (2022). Analysis of influential historical factors and future scenarios of the fringe areas in Iranian-Islamic cities: Case study of Tehran Metropolis. Journal of Iranian-Islamic City Studies, 11(44), 75–88.
· Sarvar, R., & Khaliji, M. (2021). Urban policymaking in the realm of wicked urban issues. Journal of Urban Environment Planning and Development, 1(1), 1–16.
· Sobhani, N., Ziviyar, P., & Sarvar, R. (2019). A causal analysis of the indicators affecting integrated fringe management of the capital. Quarterly Journal of Human Geography Research, 51(108), 429–451.
