مسئله‌شناسی حریم منطقه کلانشهری تهران با روش PDIA" مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر

الموضوعات :

حمید جوانی ¹ , رحیم سرور ² , علی توکلان ³

1 - دانشجوی دکتری، جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
2 - نویسنده مسئول، استاد گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران
3 - استادیار گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران

تاريخ الإرسال : 24 الخميس , ذو القعدة, 1446 تاريخ التأكيد : 29 الخميس , محرم, 1447 تاريخ الإصدار : 13 الخميس , صفر, 1447

الکلمات المفتاحية: روش مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر, حریم منطقه کلانشهری تهران, مسئله‌های بدخیم ,

ملخص المقالة :

مسئله­محوری تکرار ششونده انطباق­پذیر یک روش‌شناسی نوآورانه است که به اجرای برنامه‌ها و پروژه‌ها در بستر توسعه کمک می‌کند. این رویکرد مبتنی بر روش‌های جدید اجرای اقدامات عملی برای مسئله­های پیچیده است و به نوعی پایه­ای برای رویکرد مسئله­محوری می­باشد. سازمان­ها و سیاست­گذاران شهری در مقابل انواع مسئله­های حل نشده احساس نوعی درماندگی می­کنند، مسئله­هایی که اغلب بودجه­های کلان و طرح­های بزرگی هم برای رفع آنها مصوب و اجرا شده ولی در عمل هیچ اتفاق خاصی که ناظر بر تعدیل یا کاهش ابعاد آن مسئله­ها  باشد رخ نداده است، مسئله ترافیک، آلودگی هوا، مسئله تامین آب، مسئله ساخت­وسازهای غیررسمی، تصرف زمین، تغییر کاربری اراضی، مسئله از دست رفتن فضای تنفسگاهی شهرها، تعرض به اراضی حریم، مسئله درآمدهای ناپایدار و ... بخشی از مسئله­هایی است که سازمانها و نهادهای سیاستگذار توسعه شهری در مقابل آنها تنها به ارائه گزارش تعداد جلسات برگزار شده، تعداد مصوبات، میزان بودجه اختصاص یافته، تعدا آرای قلع و تخریب و نظایر آن بسنده می­کنند و تداوم این وضعیت، باقیمانده ظرفیت اجرایی سازمانها را نیز تحلیل می­برد. رویکرد معرفی شده در این مقاله راهبردی است برای بازاندیشی در خصوص نحوه تعریف مسئله­ها و اقدام برای تعدیل تدریجی آنها، البته همینجا باید گفت که وسعت این روش بسیار فراتر از حد ده­ها مقاله می­باشد. با اینحال سعی شده در حد مقدمه یک مسئله مهم مناطق کلانشهری ایران یعنی صیانت و توسعه پایدار حریم تهران مورد واکاوی قرار گیرد، و میزان اهمیت این رویکرد در تغییر نگاه نسبت به شناسایی و تعدیل مسئله­های شهری معرفی شود. یافته­های مقاله نشان می­دهد که این رویکرد از ظرفیت بالایی برای شناسایی و تعدیل تدریجی مسئله­های پیچیده مناطق کلانشهری را دارد و جا دارد که ضمن معرفی و آشنایی با این رویکرد، امکان­سنجی آن در تغییر نگاه و شناسایی مسئله­ها و تعدیل تدریجی آنها مورد بررسی­های علمی و اجرایی قرار گیرد.

المصادر:

• Andrews, M. (2020). Empowering Government: Evidence from Action Analysis (Trans. J. Kheirkhah). Roozeneh Publications. (Original work published in Persian)
• Bahiraei, H., Sarvar, R., Karegar, B., & Rad, A. F. (2016). Strategic analysis of spatial-functional transformations in the southern fringe zone of Tehran metropolis (Case study: Rey and Eslamshahr counties). Geographical Information Journal (Sepehr), 25(98), 57–72.
• Darvish, B., Sarvar, R., & Navabakhsh, M. (2016). Challenges and strategies for achieving integrated management of the capital’s fringe zone, with an emphasis on preventing construction and realizing the strategy of protection and sustainable development. Geography Quarterly, 14(50), 435–451.
• Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2021). An investigation into the system of transformations and challenges in peri-metropolitan spaces: Case of Mashhad Metropolis. Journal of Peri-Urban Spatial Development, 3(1), 199–221.
• Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2022). Evaluation of types of fragmentation and their impact on integrated fringe management of Mashhad Metropolis. Journal of Geographical Studies of Mountainous Regions, 3(9), 179–198.
• Khaliji, M. (2020). Pathology of metropolitan security with an emphasis on the management of the capital’s fringe zone. Police Geography Research Journal, 8(30), 63–84. Retrieved from https://www.magiran.com/paper/2217399
• Khaliji, M., Sarvar, R., & Zarrabadi, Z. S. S. (2018). An analysis of the types of fragmentation and their impact on achieving integrated fringe zone management in the capital. Journal of Human Settlements Planning Studies, 13(43), 283–303.
• Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2020). Foresight of informal settlement developments in the southern fringe of Tehran Metropolis. Quarterly of New Approaches in Human Geography, 12(3), 149–170.
• Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2021). Scenario planning for the future of informal settlements in the southern fringe of Tehran Metropolis. Geography (Regional Planning Quarterly) , 11(2), 423–447.
• Sabouri, M., Sarvar, R., Joodaki, H., & Nejad, F. A. S. (2022). Analysis of influential historical factors and future scenarios of the fringe areas in Iranian-Islamic cities: Case study of Tehran Metropolis. Journal of Iranian-Islamic City Studies, 11(44), 75–88.
• Sarvar, R., & Khaliji, M. (2021). Urban policymaking in the realm of wicked urban issues. Journal of Urban Environment Planning and Development, 1(1), 1–16.
• Sobhani, N., Ziviyar, P., & Sarvar, R. (2019). A causal analysis of the indicators affecting integrated fringe management of the capital. Quarterly Journal of Human Geography Research, 51(108), 429–451.

نص كامل:



 

 

مسئله‌شناسی حریم منطقه کلانشهری تهران با روش PDIA" مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر

حمید جوانی، دانشجوی دکتری، جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران

رحیم سرور، نویسنده مسئول، استاد گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران. رایانامه: [e-mail]

علی توکلان، استادیار گروه جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، واحد علوم و تحقیقات، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران

چکیده

مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر یک روش‌شناسی نوآورانه است که به اجرای برنامه‌ها و پروژه‌ها در بستر توسعه کمک می‌کند. این رویکرد مبتنی بر روش‌های جدید اجرای اقدامات عملی برای مسئله‌های پیچیده است و به‌نوعی پایه‌ای برای رویکرد مسئله‌محوری است. سازمان‌ها و سیاست‌گذاران شهری در مقابل انواع مسئله‌های حل نشده احساس نوعی درماندگی می‌کنند، مسئله‌هایی که اغلب بودجه‌های کلان و طرح‌های بزرگی هم برای رفع آنها مصوب و اجرا شده ولی در عمل هیچ اتفاق خاصی که ناظر بر تعدیل یا کاهش ابعاد آن مسئله‌ها  باشد رخ نداده است، مسئله ترافیک، آلودگی هوا، مسئله تأمین آب، مسئله ساخت‌وسازهای غیررسمی، تصرف زمین، تغییر کاربری اراضی، مسئله ازدست‌رفتن فضای تنفس گاهی شهرها، تعرض به اراضی حریم، مسئله درآمدهای ناپایدار و... بخشی از مسئله‌هایی است که سازمان‌ها و نهادهای سیاست‌گذار توسعه شهری در مقابل آنها تنها به ارائه گزارش تعداد جلسات برگزار شده، تعداد مصوبات، میزان بودجه اختصاص‌یافته، تعداد آرای قلع و تخریب و نظایر آن بسنده می‌کنند و تداوم این وضعیت، باقیمانده ظرفیت اجرایی سازمان‌ها را نیز تحلیل می‌برد. رویکرد معرفی شده در این مقاله راهبردی است برای بازاندیشی در خصوص نحوه تعریف مسئله‌ها و اقدام برای تعدیل تدریجی آنها، البته همین‌جا باید گفت که وسعت این روش بسیار فراتر از حد ده‌ها مقاله می‌باشد. بااین‌حال سعی شده در حد مقدمه یک مسئله مهم مناطق کلانشهری ایران یعنی صیانت و توسعه پایدار حریم تهران مورد واکاوی قرار گیرد، و میزان اهمیت این رویکرد در تغییر نگاه نسبت به شناسایی و تعدیل مسئله‌های شهری معرفی شود. یافته‌های مقاله نشان می‌دهد که این رویکرد از ظرفیت بالایی برای شناسایی و تعدیل تدریجی مسئله‌های پیچیده مناطق کلانشهری را دارد و جا دارد که ضمن معرفی و آشنایی با این رویکرد، امکان‌سنجی آن در تغییر نگاه و شناسایی مسئله‌ها و تعدیل تدریجی آنها مورد بررسی‌های علمی و اجرایی قرار گیرد.

کلیدواژگان: روش مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر، حریم منطقه کلانشهری تهران، مسئله‌های بدخیم 

 

 

استناد: جوانی، حمید؛ سرور، رحیم؛ توکلان، علی. (1404). مسئله‌شناسی حریم منطقه کلانشهری تهران با روش PDIA" مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق‌پذیر. سیاست‌گذاری شهری و منطقه‌ای، 4(14)، 23-44.

---

 

سیاست‌گذاری شهری و منطقه‌ای، 1403، دوره 4، شماره 14، صص. 23-44		نوع مقاله: علمی
دریافت: 01/03/1404		ناشر: دانشگاه آزاد اسلامی واحد اهواز
پذیرش: 02/05/1404
© نویسندگان

مقدمه

مهم‌ترین و شاید بنیادی‌ترین موضوع در فرایند سیاست‌گذاری عمومی، مسئله‌شناسی است. باید مسئله را از آنجا شناسایی و بررسی کرد که آیا مسئله موجود در دستور کار، یک مسئله عمومی است و هم ازآن‌جهت که پس از شناخت مسئله آیا توان و جایگاه قرارگرفتن را در دستور کار سیاست‌گذاران دارا خواهد بود.

اهمیت آن بدین دلیل است که اگر مسئله‌ای به‌درستی شناسایی نشود و بنا به دلایل مختلف، از جمله منافع شخصی و گروهی، بر مسائل پر اهمیت‌تر و اثرگذارتر عمومی رجحان داده شود، چنانچه مسئله ناقص و نادرست فهم شود نه‌تنها از اثربخشی نظام سیاسی خواهد کاست، بلکه سیاست‌های آتی را نیز تحت‌تأثیر قرار خواهد داد؛ زیرا شناخت نادرست مسئله، راه‌حل‌های آن را متأثر می‌سازد و نتیجه مطلوبی به بار نخواهد آورد. ازاین‌رو، ضرورت دارد فرایندی که مسئله شناسایی شده و در دستور کار سیاست‌گذاری قرار می‌گیرد، مطالعه و بررسی شود (صبوری، سرور، جودکی، & نژاد، 2022).

یکی از راه‌های تبارشناسی مسئله، پاسخ به این پرسش است که وقتی مسئله نخستین‌بار به‌عنوان مسئله عمومی موردتوجه سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد، در کدام مرحله از چرخه حیات خود قرار دارد. پاسخ‌ها به این پرسش نشان‌دهنده آن است که مسائل در چه وضعیتی غالباً موردتوجه سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد (دشت، سرور، & مدیری، 2022).

 

جدول 1- وضعیت طرح یا لایحه از لحاظ زمانی در هنگام ارائه به دولت یا مجلس

ردیف	متغیرها
1	مسئله جاری (این مسئله در حال حاضر دغدغه عموم و سیاست‌گذاران می‌باشد)
2	در حال ظهور (مسئله‌ای بوده که در صورت فراهم بودن اوضاع در سطح جامعه گسترده می‌شود)
3	پنهان در جامعه (مسئله‌ای است که موردتوجه عموم نیست و همگان اطلاعی از آن ندارند؛ اما مسئله‌ای اثربخش است)
4	نهادینه شده (به‌صورت یک مسئله فراگیر در نهادهای سیاست‌گذاری تحت بررسی است)

 

هر مسئله‌ای در چرخه حیات خود، هنگامی مدنظر سیاست‌گذاران قرار می‌گیرد که با ویژگی خاص و مناسب در دستور کار سیاست‌گذاری قرار گرفته باشد، در اینجا پنج ویژگی مسئله در نظر گرفته شد:1 حساسیت و اثرگذاری، 2- ویژگی‌های حرفهای و کارشناسی، 3- ویژگی‌های سیاسی، 4- ویژگی‌های اجتماعی، 5- ویژگی‌های ناشی از تشخیص سازمانی.

 

جدول 2- ضرورت قرارگیری در دستور کار

ردیف	متغیرها
1	مسئله از حساسیت و اثرگذاری بسیاری در سطح جامعه برخوردار بود
2	متخصصان تأکید داشته‌اند که دستور قرار گیرد
3	ناشی از بعد سیاسی که از سوی سیاست مداران مطرح گردید
4	مورد تأکید برخی اشخاص ذی نفوذ در سطح جامعه بود
5	برخی اشخاص صاحب قدرت رسمی‌یا غیررسمی‌در راستای منافع شخصی خودشان موضوع را دنبال کردند.

 

اغلب مسائل در حوزه مدیریت و سیاست‌گذاری شهری نه از نوع مسائل آسان بلکه از نوع مسائل به‌ظاهر آسان ولی بسیار پیچیده هستند که شناخت و تحلیل آنها مستلزم به‌کارگیری نگاه‌ها و تحلیل‌های متعدد به‌دور از سطحی‌نگری است، شاید یک دلیل برای پیچیده‌شدن و سپس حل‌نشدن بسیاری از مسائل در کانوهای شهری و منطقه‌ای ساده - سازی آنها و برخوردهای سطحی در ارائه راهکارهای حل مسئله بوده است که اغلب از آنها به نام مسئله بدخیم نام‌برده‌شده است (دشت، سرور، & مدیری، 2021).

یکی از وظایف روزافزون مدیران توسعه شهری، حل مسائل خیلی پیچیده سیاست‌گذاری است. بعضی از این موضوعات آن‌قدر پیچیده‌اند که «مسائل بدخیم» به شمار می‌روند. واژه «بدخیم یا بدخیم» (wicked) در اینجا نه به معنای شوم؛ بلکه بیشتر به‌عنوان مسئله‌ای به‌کاررفته است که حل آن فوق‌العاده مشکل است.

حل یا دست‌کم مدیریت موفق این مسائل بدخیم سیاست‌گذاری مستلزم ارزیابی دوباره شیوه‌های سنّتی کار و حل مسائل توسعه شهری و منطقه‌ای است. این مسائل ساختار حاکمیت، شالوده مهارت‌ها و ظرفیت سازمان‌ها را به چالش کشیده‌اند.

در گام اول، شناسایی مسائل بدخیم به معنای دقیق کلمه مهم است. حل موفق مسائل بدخیم، از دولت‌ها گرفته تا مدیران شهری و استانی، مستلزم این شناخت و درک کلی است که هیچ تشخیص برق‌آسا و راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد.

حل مسائل بدخیم، یک هنر درحال‌توسعه و مستلزم این اندیشه است که درک تصویر کلی - نظیر روابط متقابل بین طیف کاملی از عوامل علّی مسّبب این مشکلات - امکان‌پذیر است. این مشکلات اغلب نیازمند رویکردهای گسترده‌تر، جمعی‌تر و ابتکاری‌تر هستند. این امر ممکن است منجر به ناکامی اتفاقی یا نیاز به تفسیر یا تعدیل سیاست گردد.

مسائل بدخیم بر اهمیت بنیادی بخش‌های ذی‌ربط با توسعه شهری و منطقه‌ای تأکید دارند، بخشی که بنیانش بر پیشرفتی استوار است که با کار در محدوده‌های سازمانی هم در درون وهم در بیرون بخش عمومی و دولتی حاصل شده است. بخش مدیریت باید به تأکید بر مشارکت مؤثر دست‌اندرکاران و شهروندان در فهم مسائل مربوطه و فعالیت و دخالت‌دادن آنها در شناسایی راه‌حل‌های ممکن ادامه دهد (اندروز، 1399).

به عبارتی دیگر، معمولاً بخشی از راه‌حل مسائل بدخیم نیازمند تغییر رفتار گروه‌هایی از شهروندان یا همه شهروندان است. دیگر بخش‌های مهم حل یا دست‌کم مدیریت مسائل بدخیم شامل فعالیت موفق در محدوده‌های درونی و بیرونی سازمان و مشارکت‌دادن شهروندان و دست‌اندرکاران در سیاست‌گذاری و اجرا است. مسائل بدخیم مستلزم راه‌حل‌های نوآورانه و جامعی است که در پرتو تجربه و بر اساس بازخوردشان در میان مردم قابل‌تغییر باشند. تمامی موارد فوق می‌توانند برای رویکردهای سنّتی به سیاست‌گذاری و اجرای برنامه مشکل‌آفرین باشند. تعداد مسائل بدخیم یا بدخیم سیاست‌گذاری بسیار است نظیر:

•        پراکنده‌رویی شهری و مسائل ناشی از آن: مسائل سیاست‌گذاری رشد پراکنده شهری در حریم متعدد و فوق‌العاده پیچیده هستند که شامل عوامل علّی متعدد و تنوع برداشت سطح بالای سیاست‌گذاران در مورد ماهیت مسئله و بهترین شیوه حل آن می‌باشد. انگیزه و رفتار نهادهای ذیل مدخل همانند مشارکت سازمان‌های دولتی و غیردولتی در تمامی سطوح، بخش مهمی از راه‌حل است.

•        مهاجرت گسترده به پهنه حریم: رشد جمعیت شهر تهران در شرایطی 2 درصد است که رشد جمعیت در پهنه منطقهشهری آن به بیش از 5 درصد رسیده است که معلول شرایط نابرابری‌های فضایی - منطقه‌ای در سطح ملی از یک طرف و نابرابری در دسترسی به فرصت‌های زندگی و اشتغال از طرف دیگر می‌باشد که با تشدید مسئله آب و فرونشست زمین روز به روز ابعاد پیچیده‌تری به خود می‌گیرد.

•        وضع نامساعد شاخص‌های اجتماعی: مسائل اجتماعی نظیر فقر، فرسایش سرمایه اجتماعی، دزدی، تکدی‌گری، و نظایر آن مسئله روز و ظاهراً غیرقابل‌حل است؛ اما معلوم است که انگیزه و رفتار افراد و اجتماعات در بطن رویکردهای موفق قرار دارند. نیاز به هماهنگی و یک استراتژی فراگیر در میان خدمات و برنامه‌های موردحمایت دولت در سطوح مختلف و سازمان‌های غیردولتی نیز یک مؤلفه کلیدی است.

•        تغییر کاربری اراضی حریم: یک مسئله حساس ملی است. باتوجه‌به این که اغلب اراضی تحت مدیریت زمین‌داران خصوصی است، روشن است که کمک به تولیدکنندگان اولیه و دادن انگیزه به آنها جهت انتخاب نظام‌های تولید پایدار برای پیشگیری از تغییر کاربری بیشتر، توفیق در احیاء اراضی پیراشهری و کمک به استفاده پایدار از منابع، حیاتی است. تمامی سطوح دولت همانند انواع مختلف سازمان‌های غیردولتی در استفاده از اراضی شهری و پیراشهری سهیم‌اند (خلیجی و همکاران، 1397).

•        آلودگی و ترافیک پهنه پیراشهری: این مسائل نیز به‌واسطة چندوجهی و زمان‌بر شدن تبدیل به یک مسئله بدخیم شده که دارای ابعاد مختلف سیاسی، نهادی قانونی، اقتصادی، فناوری، فرهنگی و زیرساختی می‌باشد و برون‌رفت از آن مستلزم مشارکت، همکاری، هماهنگی و انجام اصلاحات تدریجی و استمرار بخشیدن به برنامه‌هاست.

سیستم‌های شهری جزو سیستم‌های پیچیده احتمال آمیز محسوب می‌شوند و اغلب مسائل آنها نیز به‌رغم ساده‌بودن، جزو مسائل بدخیم و پیچیده چندوجهی می‌باشد که ریشه در ساختارهای سیاسی، تاریخی، جغرافیایی، اقتصادی در بستر زمان دارند، لذا اجتناب از تقلیل‌گرایی مسئله به یک‌سری راه‌حل‌های دم‌دستی و بازاندیشی در نوع نگاه به مسائل شهری و نحوه سیاست‌گذاری صحیح آنها جزو موضوعاتی است که ضرورت دارد موردتوجه قرار گیرد. در شکل‌گیری مسئله‌های پیچیده علل مختلفی می‌تواند مؤثر باشد که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:

·       بی‌توجهی به اثر انباشتی پیامدهای سیاست‌ها و اقدامات مداخله‌های قبلی در فضاهای شهری.

·       اداره امور به‌جای مدیریت فرایندهای توسعه.

·       رویکرد معلول محوری و راه‌حل گزینی به‌جای شناخت مسئله‌ها.

·       ضعف در پایبندی به قوانین و مقررات و سطح پایین در شاخص‌های حکمروایی.

·       بی‌توجهی به عامل زمان در تبدیل تدریجی شرایط به یک شرایط بدخیم و پیچیده.

·       کم‌توجهی به نقش طبیعت و خرد جمعی در بازتاب اقدامات توسعه‌ای و مداخلات غیرعقلانی در محیط طبیعی و محیط اجتماعی.

·       تغییرات سریع در مدیریت‌های شهری.

·       محدودشدن تدریجی منابع و افزایش رقابت و تعارض منافع.

·       تأکید افراطی بر مدیریت سازهای در حل مسئله‌های شهری.

·       فراموشی "رویکرد سازوکاری" در فرایند شناخت و سیاست‌گذاری مسائل، به‌جای آن، اتخاذ شیوه‌های عمران مبنا" ساخت‌وسازی" در فرایند به‌اصطلاح توسعه.

·        تداوم رویه‌های منجر به بروز مسئله‌های کنونی (بخش‌نامه نویسی، سندنویسی و...)

·       فقدان گردش نخبگان و تقلیل ظرفیت نوآوری و خلاقیت سازمان‌های شهری.

·       سیاست‌گذاری شهری شهردار محور به‌جای ساخت اجتماعی دانش سیاست‌گذاری.

·       تأکید بر دانش به‌جای تأکید بر عقلانیت و دانش مهارت سیاست‌گذاری.

·       عدم همکاری، هماهنگی و تشریک‌مساعی بین نهادهای شهری در شناخت و سیاست‌گذاری مسائل (رویکرد بخشی در مقابل رویکرد بین‌بخشی).

·       نادیده‌گرفتن، تقلیل‌گرایی و اصرار به شیوه‌های سنتی حل مسائل.

·       کم‌توجهی به پیچیده‌تر شدن سیستم‌های شهری و زندگی اجتماعی و ضرورت اتخاذ روش‌های نوین تحلیل و حل مسائل.

·       رشد آگاهی‌ها و سطح مطالبات اجتماعی در نحوه شناخت، تحلیل و حل مسائل.

·       پایین آمدن جسارت تصمیم‌های بزرگ.

·       کم‌توجهی به تاریخ نقص‌های کوچک با اثر اجتماعی ماندگار (سرور و خلیجی، 1402)

 

مبانی نظری پژوهش

 امروزه اغلب مسائل در حوزه مدیریت و سیاست‌گذاری شهری نه از نوع مسائل آسان بلکه از نوع مسائل به‌ظاهر آسان ولی بسیار پیچیده هستند که شناخت و تحلیل آنها مستلزم به‌کارگیری نگاه‌ها و تحلیل‌های متعدد به‌دور از سطحی - نگری است، شاید یک دلیل برای پیچیده‌شدن و سپس حل‌نشدن بسیاری از مسائل در کانون‌های شهری و منطقه‌ای ساده‌سازی آنها و برخوردهای سطحی در ارائه راهکارهای حل مسئله بوده است که اغلب از آنها به نام مسئله بدخیم نام‌برده‌شده است.

ازآنجایی‌که مسئله ثابت و مشخصی وجود ندارد، اغلب راه‌حل مشخصی برای مسائل پیچیده و بدخیم وجود ندارد. حل مسئله اغلب زمانی خاتمه می‌یابد که کار در مهلت معین تمام شده باشد و نه زمانی که تحت‌فشار سایر محدودیت‌های منابع، راه‌حل «درست» شناسایی شده باشد. راه‌حل‌های مسائل بدخیم کاملاً درست یا غلط نیستند. بلکه نسبتاً بهتر یا بدتر بوده یا نسبتاً خوب هستند. در بعضی موارد، مانند چالش تغییر کاربری زمین یا مدیریت سیل شهری، مسئله ممکن است هرگز به طور کامل حل نشود. دنبال‌کردن رویکردهای مبتنی بر «حل» یا «تعیین» مسئله ممکن است باعث شود سیاست‌گذاران بر اساس فرضیه‌های ناموجه و نامطمئن عمل و انتظارات نامعقولی ایجاد کنند. در چنین مواردی، پرداختن به این که چگونه می‌توان به بهترین وجه چنین مسائلی را مدیریت کرد، می‌تواند مفیدتر باشد (محمدی، سرور، & استعلاجی، 2021).

حل یا دست‌کم مدیریت موفق مسائل پیچیده سیاست‌گذاری مستلزم ارزیابی دوباره شیوه‌های سنّتی کار و حل مسائل توسعه شهری و منطقه‌ای است. این مسائل ساختار حاکمیت، شالوده مهارت‌ها و ظرفیت سازمان‌ها را به چالش کشیده‌اند.

در گام اول، شناسایی مسائل بدخیم به معنای دقیق کلمه مهم است. حل موفق مسائل بدخیم، از دولت‌ها گرفته تا مدیران شهری و استانی، مستلزم این شناخت و درک کلی است که هیچ تشخیص برق‌آسا و راه‌حل ساده‌ای وجود ندارد.

حل مسائل بدخیم، یک هنر درحال‌توسعه و مستلزم این اندیشه است که درک تصویر کلی - نظیر روابط متقابل بین طیف کاملی از عوامل علّی مسّبب این مشکلات - امکان‌پذیر است. این مشکلات اغلب نیازمند رویکردهای گسترده‌تر، جمعی‌تر و ابتکاری‌تر هستند. مسائل بدخیم بر اهمیت بنیادی بخش‌های ذی‌ربط با توسعه شهری و منطقه‌ای تأکید دارند، بخشی که بنیانش بر پیشرفتی استوار است که با کار در محدوده‌های سازمانی هم در درون وهم در بیرون بخش عمومی و دولتی حاصل شده است. مدیریت توسعه شهری باید به تأکید بر مشارکت مؤثر دست‌اندرکاران و شهروندان در فهم مسائل مربوطه و فعالیت و دخالت‌دادن آنها در شناسایی راه‌حل‌های ممکن ادامه دهد (محمدی، سرور، & استعلاجی، 2020).

مسائل بدخیم مستلزم راه‌حل‌های نوآورانه و جامعی است که در پرتو تجربه و بر اساس بازخوردشان در میان مردم قابل‌تغییر باشند. حقیقت این است که درک درست از مسئله معمولاً مستلزم دیدگاه سازمان‌های متعدد و دست‌اندرکاران است و بسته اقدامات معروف به راه‌حل اجتماعی معمولاً نیازمند این است که مشارکت، تعهد و همکاری سازمان‌های متعدد و دست‌اندرکاران به‌درستی مطرح شود همچنین حل‌وفصل مسائل بدخیم مستلزم تفکر کل‌نگر است تا تفکر خطی. این تفکری است که قادر به فهم موضوع اصلی است، نظیر روابط متقابل بین طیف کامل از عوامل علّی و اهداف سیاست‌گذاری.

مسئله اصلی، نحوه رسیدن به این درک مشترک است که: "نقطه شروع، مشارکت تمامی دست‌اندرکاران اعم از دولتی، عمومی و بخش خصوصی و نهادهای مدنی است". استدلال تمامی آثار و نظریه‌های مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه‌ریزی مشارکتی، نظریه ارتباطی، نظریه منطقه‌گرایی، مدل حکمروایی خوب و...) مرتبط با این حوزه این است که رسیدن به "تغییر رفتار پایدار" بخشی از راه‌حل است، آخرین و بالاترین سطح اعتماد و توسعه روابط دولت و شهروندان برای حل مؤثر مسائل بدخیم ضروری است. دستیابی به تغییر رفتار پایدار معمولاً مؤلفه کلیدی حل مسائل بدخیم است؛ زیرا کاملاً محرز شده است که دولت نمی‌تواند تنها با تصویب قانون، تهیه دستورالعمل، تدوین برنامه، صدور بخش‌نامه و... انتظار تغییر در بین اقشار مختلف شهروندان را داشته باشد. وجود مسائل متعدد نظیر تفرق‌های مدیریتی، تنوع قوانین، رشد اسکان‌های غیررسمی، زمین‌خواری، جدایی‌گزینی فضایی - اجتماعی، رشد کلونی‌های فقر، رشد صنایع آلوده‌ساز، تداوم مهاجرت، و تداوم معضل مسکن و... مستلزم ارزیابی میزان کارآمدی و اثربخشی سیاست‌ها و اقداماتی است که به مورد اجرا گذاشته شده و ارزیابی قوانین و سیاست‌هایی است که باید به مورد اجرا گذاشته می‌شد! تا از این رهگذر به‌ضرورت رویکرد به حوزه‌های نوین تحلیل و حل مسئله پی ببریم و نوع نگاه همان را به نحوه مدیریت موضوعات و فضاها از سطح ملی گرفته تا محلی تغییر دهیم (خلیجی، 2020).

سیاست‌گذاران شهری، می‌خواهند توسعه پیدا کنند و به همین دلیل سند می‌نویسند، منابع به بخش عمومی تزریق می‌کنند، دایم سیاست‌مداران ارشد دستور می‌دهند و الگوهای چشم‌انداز تنظیم می‌کنند. مهم این است که آنها با دستگاه اداری و سازمان‌هایی کار می‌کنند که ظرفیت اجرا ندارند و قابلیت حل مسئله در آن‌ها وجود ندارد. باید قابلیت یا ظرفیت اجرایی را در کشورها و شهرها تقویت کرد؛ اما سازمان‌های کشورهای بی‌قابلیت عمدتاً دو کار انجام می‌دهند: ادای هم‌شکلی درمی‌آورند و به‌عوض ارائه دستاوردها و موفقیت‌ها، درباره درون‌دادها و فرایندهایی که مصرف کرده یا طی می‌کنند گزارش می‌دهند. آنها خیلی ساده، ادای کارکردن درمی‌آورند و به‌جای آنکه بگویند به چه دستاوردی رسیده‌اند، در خصوص تعداد جلساتی که برگزار کرده‌اند، مقدار منابعی که صرف کرده‌اند و سایر متغیرهای مشابه نظیر بودجه جذب شده، تعداد آرای صادر شده، تعداد طرح‌های توسعه مصوب، تعداد پروانه‌های ساختمانی، تعداد نفر - ساعت کاری که صرف شده است گزارش می‌دهند (بحیرایی، سرور، کارگر، & راد، 2016; سرور & خلیجی، 2021).

مسئله مهم دیگر این است که چنین سازمان‌هایی تحت‌فشار اجرای «بهترین سرمشق‌ها» (Best practices) هم قرار می‌گیرند؛ یعنی از آنها خواسته می‌شود راهکارهایی را که برای مسائلی که در کشورها و شهرهایی  با نظام‌های اداری با ظرفیت ایجاد شده‌اند در شرایط ضعف اجرایی و نظام اداری خود اجرا کنند و به‌این‌ترتیب تحت‌فشار انجام کاری قرار می‌گیرند که توانش را ندارند و به‌این‌ترتیب، توان اولیه‌شان نیز مستهلک می‌شود. چنین سازمان‌هایی به‌محض برداشته‌شدن فشار سیاسی یا با عوض‌شدن مدیران و سیاست‌مداران، این ایده‌ها را رها می‌کنند و به وضع اولیه – البته مستهلک‌تر و بی‌اعتمادتر – باز می‌گردند. پس راهکار در ارتقای قابلیت‌های حکمرانی در سطوح مختلف است از طریق گام‌نهادن در مسیری ناشناخته، بدون راهکارهایی از قبل موجود، با سعی و خطا و آزمودن دستاوردهای هر مرحله از سیاست‌گذاری و اقدام و ساختن ظرفیت تدریجی، رویکردی که از کسب موفقیت‌های متعدد و حل مسئله به تولید قابلیت می‌رسد. این رویکرد چنین معرفی شده است: «فرایند معرفی مسائل محلی، اختیار دادن، تشویق و ترغیب بدعت‌ها یا کج‌روی‌های مثبت، نوآوری در حل مسائل، تکرارکردن با بازخورد برای شناسایی راه‌حل‌ها، و سرانجام اشاعه راه‌حل‌ها از طریق شبکه‌های غیرسازمانی افقی و به هم پیوند خورده‌اند. (سبحانی، زیویار، & سرور، 2019)»

انطباق تکرارشونده مسئله - محور یک روش‌شناسی نوآورانه است که به اجرای برنامه‌ها و پروژه‌ها در بستر توسعه کمک می‌کند. این رویکرد مبتنی بر روش‌های جدید اجرای اقدامات عملی برای مسئله‌های پیچیده است. پیش‌فرض این رویکرد این است که چیزی به اسم برنامه کامل، جامع و همه‌جانبه که اصطلاحاً «مو لای درزش» نرود، وجود ندارد. ما به‌جای یافتن و رفتن به سراغ بهترین پاسخ ایده‌آلی و راهکار ممکن، باید از تشخیص و تعریف درست مسئله آغاز کنیم. رویکرد مذکور از این باور سرچشمه می‌گیرد که با کسب موفقیت است که قابلیت به دست می‌آید نه برعکس. نهادها، سازمان‌ها و قابلیت اجرایی، نتیجه موفقیت هستند؛ آنها نتیجه تحکیم و تجسم تمرین‌ها و سرمشق‌های موفقیت‌آمیز از رهگذر تکرار راهکارهای موفق تجربه شده هستند. هدف این رویکرد، ایجاد موفقیت با حل مسائل فوری و ضروری پیشروی جامعه به صورتی است که بتواند درون نهادها و سازمان‌ها از طریق تکرار مستحکم شود؛ بنابراین، به‌جای راه‌حل‌های از پیش تعیین شده باید مسئله‌های واقعی جامعه شهری را باهدف ارتقای ظرفیت‌های نهادی، رفع تعارضات و اعتمادسازی در دستور قرارداد، ورود در این عرصه مستلزم اتخاذ تصمیم‌های سخت و بزرگ می‌باشد، تصمیم‌هایی که باید عملیاتی شوند در غیر این صورت بر سلب بی‌اعتمادی و استهلاک سرمایه اجتماعی منجر خواهد شد، و البته تصمیم‌های سخت و بزرگ نیز در گرو تقویت اعتماد اجتماعی است و لذا راهبرد موفقیت‌های کوچک و گفتگوی مرتب با شهروندان تا حدود زیادی ضامن موفقیت محسوب می‌شود. در همین راستا گذر از مدیریت‌های فن مبنا به مدیریت‌های حل مسئله، محلی - اندیش، تسهیلگر، شبکه‌ساز، میانجی، مقتدر، اطلاع‌رسان، نقش بسیار مهمی در حل مسئله‌های شهری خواهد داشت مسئله‌هایی که اغلب ماهیت بدخیم پیدا کرده‌اند نظیر آلودگی هوا، ناپایداری درآمدها، رسوخ رانت‌های غیرمولد، قانونی ساختن فروش تراکم، ترافیک و نظایر آن (درویش، سرور، & نوابخش، 2016).

پارادایم دولت حداکثر، دولت حداقل و دولت کارآمد، هریک شرایط و ظرفیت‌های متفاوتی را برای مواجه با مسائل و سیاست‌گذاری آنها فراهم می‌سازند. گذر به دولت‌های کارآمد به یکی از شروط اصلی تحقق توسعه پایدار شهری و منطقه‌ای تبدیل شده است. در چنین دولت‌هایی سیاست‌گذاری برای موضوعات مختلف شهری و منطقه - ای نتیجه فرایندهای فعال پایین‌به‌بالا و بالابه‌پایین است. وقتی اصل تغییر رفتار را برای تحقق سیاست‌های حل مسائل بپذیریم در این صورت تحقق تغییر رفتار در پیوستاری از دولت تا اقشار معمول جامعه باید به‌تدریج اتفاق بیفتد و این مستلزم وجود یک مدیریتی اثربخش مبتنی بر مهارت‌افزایی در سطوح و ابعاد مختلف می‌باشد. دامنه و گستره مسائل بدخیم به تمام زوایا و بخش‌های مختلف یک جامعه شهری کشیده می‌شود و حل آن نیز مستلزم درگیرشدن تمام بخش‌های جامعه با رویکرد مشارکتی با کار بین‌بخشی در آن است، بر اساس تجارب جهانی و دستور کارهای موجود در این زمینه،  تحلیل شبکه‌ای مسائل، حکمرانی شبکه‌ای، ظرفیت‌سازی و توانمندسازی شبکه‌های سیاستی نقش مهمی در حل مسائل داشته‌اند (بحیرایی 2016).

اصول مدل PDIA

نگاه فعال به‌جای نگاه منفعل، توجه به اصل آینده‌پژوهی، جایگزینی مسائل مشترک به‌جای وظایف سازمانی، تأکید بر ظرفیت اجرایی، تأکید بر موفقیت و تکرار و تسری آن، توجه به اصل انطباق‌پذیری الگوها و روش‌ها، استمراربخشی به اقدامات اصلاحی، هدف‌محوری، اثربخشی و کارایی

ضرورت‌های PDIA

پیچیده‌شدن محیط‌های برنامه‌ریزی، پیچیده‌شدن ابعاد مسئله‌ها، شکل‌گیری موضوعات و مسئله‌های میان‌بخشی، شبکه‌ای شدن در تمامی ابعاد، گستردگی ارتباطات، ضرورت بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌ها، ناموفق بودن الگوهای عاریتی توسعه، محلی و موضوعی و موضعی بودن مسائل توسعه، ماهیت میان‌رشته‌ای مسائل، نیاز به ترکیب دانش و مهارت به‌منظور ایده‌پردازی و پیاده‌سازی راه‌حل‌ها از علل طرح این مدل جدید در راستای توسعه و سیاست‌گذاری پدیده‌ها و مسئله‌های سیاست‌گذاری محسوب می‌شود.

 

محدوده موردمطالعه 

حریم پایتخت با وسعت تقریبی 6000 کیلومتر مربع پهنه‌ای است باهدف صیانت و تنفسگاهی برای تضمین زیست فراگیر در منطقه شهری تهران که مطابق طرح جامع شهر تهران و همچنین طرح جامع حریم تهران به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران رسیده است. (شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، 1386). این پهنه دربرگیرنده 27 شهر و جمعیتی بالغ بر 13 ملیون نفر می‌باشد. برای صیانت از اراضی و کارکرد اصلی تنفسگاهی و همچنین خدماترسانی به جمعیت این پهنه بیش از 24 سازمان و نهاد به‌نوعی در سیاست‌گذاری می‌کنند و از طرفی بر اساس آینده نگری‌های جمعیتی، قریب به یک ملیون نفر دیگر به جمعیت این پهنه تا حدود سال 1405 اضافه خواهد شد این در شرایطی است که هم اکنون پهنه حریم با انواع چالش‌ها مواجه است که به مراتب از مشکلات شهر تهران فراتر هستند، تعرض به اراضی با قابلیت‌های زیست‌محیطی، کوهخواری، تقلیل شانیت فضاهای جنوبی، گسترش اسکان‌های غیررسمی، تصرف‌های عدوانی، صدور مجوزهای موردی با نگاه جزیرهای بخشی از این مسئله‌هایی هستند که هرگز و یک لحظه نمی‌توان نسبت به روند آنها بیتفاوت ماند. برای تحققبخشی به پیشنهادات مصوب شورایعای شهرسازی و معماری ایران تا به حال چندین طرح مطالعات مهم تدوین شده و به رفم تلاش‌های شبانه روزی متولیان حریم، هنوز مسئله‌های اصلی آن تعدیل که نشده و حتی در مواردی تشدید هم شده است.

 

روش‌شناسی پژوهش

بنیان فکری این مقاله بر روش "مسئله‌محوری تکرارشونده تعمیم‌پذیر" گذاشته شده و نوع این تحقیق کاربردی بوده و از حیث ماهیت، توصیفی اکتشافی است. با استفاده از مطالعات اسنادی و روش فراتحلیل کلان مسئله‌های حریم منطقه کلانشهری تهران شناسایی شده و سپس زیر مسئله‌های هر یک با بهره‌گیری از روش مصاحبه با نخبگان و کارشناسان استخراج و سپس و با بهره‌گیری از روش دلفی و استفاده از نظر خبرگان و متخصصین، نسبت به دسته‌بندی مسئله‌ها اقدام شده است. در این روش بعد از شناسایی 100 مسئله در 7 حوزه (کالبدی، اقتصادی، نهادی، قانونی، تقسیمات کشوری، نظارتی، نهادی و سیاستی) به‌عنوان روندهای تأثیرگذار بر مدیریت یکپارچه حریم منطقه شهری تهران، با استفاده از نرم‌افزار میک‌مک (MICMAC) وزن و رتبه مسئله‌های تأثیر بر وضعیت حریم مورد ارزیابی قرار گرفتند. جامعه آماری پژوهش در چندین پنل (جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری، شهرسازی، برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای، اقتصاد توسعه، جغرافیای سیاسی و...) به تعداد جمعاً 43 نفر خبره و کارشناس تفکیک و مورد مصاحبه و پرسشگری قرار گرفتند تا اقناع نظری روی ابعاد مسئله‌ها حاصل شد. مبنای شناخت مسئله‌ها و دسته‌بندی به کلان مسئله‌ها بر اساس اسناد موردبررسی قرار گرفته و نیز نظریه خبرگی بوده است و لذا محدودیتی در نوع دسته‌بندی وجود نداشته و محققان آتی به‌تناسب درجه خبرگی می‌توانند متغیرهای دیگری را معیار دسته‌بندی خود قرار دهند.

یافته‌های پژوهش

در این تحقیق مبنای شناسایی و دسته‌بندی مسئله­های حریم منطقه شهری تهران، تحلیل محتوایی اسناد مصوب، بخش‌نامه‌های ابلاغی، حضور در جلسات اداره کل حریم، تجارب شخصی، مصاحبه با خبرگان و جلسات بحث گروهی بوده است که یک‌صد مسئله در دسته­های 7 گانه شناسایی شد که فهرست، دسته­بندی­ها و رتبه­بندی هریک در جدول ۳ آورده شده است بر اساس تحیلی آماری صورت گرفته کلان­مسئله کالبدی -فضایی و زیست­محیطی اولویت اول را با فاصله اندک با کلان­مسئله اقتصادی -اجتماعی داشته و در زیر مسئله‌ها نیز وجود تفرق‌های سیاسی، حقوقی و عملکردی و مدیریتی (عدم وجود مدیریت یکپارچه و با معیارهای حکمروایی منطقه‌ای)، آلودگی شدید تا خیلی شدید منابع­زیستی و فرونشست تدریجی زمین و ضرورت برپایی مدیریت بحران یکپارچه، مهاجرت وپراکنده­رویی شهری و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی، تعارضات قانونی و اقتصاد سیاسی نابرابرساز فضا (فقر و نابرابری در دستیابی به فرصت­ها و توزیع امکانات اقتصادی و زیرساختی) از مهم‌ترین مسئله­های در اولویت شناسایی شده­اند.

 

جدول 3- کلان مسئله­ها و زیر مسئله‌های صیانت و توسعه پایدار حریم منطقه کلانشهری تهران

کلان مسئله­ها	نماد	زیر مسئله‌ها	امتیاز عامل	وزن	وزن نهایی	رتبه‌بندی
کلان مسئله‌های کالبدی - و زیست‌محیطی	X1	وجود سکونتگاه­های روبه‌رشد در محدوده بلافصل شهر تهران مانند شهر قدس، چهاردانگه، مرتضی گرد و مسئله مدیریت آنها	2.415	0.0074738	0.0180492	51
	X2	عدم انسجام و یکپارچگی اراضی و مسئله تفرق در مدیریت زمین	2.667	0.0082536	0.0220125	32
	X3	رواج سـکونت بـا درصـد بـالای ساخت‌وساز بـدون تأمین‌شدن خدمـات و سـایر فعالیت­هـای وابسته و وابستگی شدید آنها به شهر تهران	2.991	0.0092563	0.0276857	22
	X4	افزایش ساخت‌وسازها و عدم کنترل و نظارت صحیح در محدوده‌هایی از حریم شهرهای مجاور به‌ویژه شهرهای حوزه اسلامشهر و رباط‌کریم	3.472	0.0107449	0.0373063	8
	X5	وجود فضاهای رها مانده بین حرایم و عدم کنترل بر ساخت‌وسازهای فضاهای مبهم به‌واسطة ابهام در متولی امر مدیریت این محدوده‌ها در فضای بین حریم تهران و سایر شهرهای پیرامونی	2.112	0.0065361	0.0138042	84
	X6	وجــود فعالیت­هــای صنعتــی و کارگاهــی پراکنــده در بخــش جنوبــی حریــم و عــدم انســجام مدیریت ایــن عملکردهــا در محورهــای مشــخص.	3.741	0.0115774	0.043311	4
	X7	بالابودن سطح آب‌های زیرزمینی و کاهش رشد گیاهان و فراهم نمودن موجبات شوری خاک. (ترغیب مدیریت‌ها به تغییر کاربری اراضی)	1.128	0.0034909	0.0039377	100
	X8	توسعه شهرها و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی (تعداد شهرهای واقع در حریم 6000 کیلومتری از 5 شهر در سال 1365 به 26 شهر در سال 1395 رسیده است)	3.918	0.0121252	0.0475063	3
	X9	پادگان‌ها و مراکــز نظامــی ازجملــه مراکــزی هســتند کــه در محــدوده حریــم از کنتــرل و نظــارت شهرداری‌ها خارج هســتند.	3.410	0.010553	0.0359858	10
	X10	وجــود ســکونت­گاه­های شــهری متنــوع با مدیریت متنوع در بخــش مرکــزی حریــم و عدم شکل‌گیری فعالیت­هــای خدماتــی در مقیـاس منطقه‌ای در پهنه	3.123	0.0096648	0.0301833	14
	X11	الحاق سکونتگاه­های روستایی و شکل‌گیری بی­رویه و از پیش اندیشیده نشده سکونت­گاه­های غیررسمی	2.473	0.0076533	0.0189265	46
	X12	افول ظرفیـت قابل‌تحمل محیـط بـرای هرگونـه توسـعه صنعتـی آتـی.	3.119	0.0096525	0.030106	15
	X13	آلودگی شدید تا خیلی شدید منابع آب سطحی و همچنین مسئله فرونشست تدریجی زمین و ضرورت برپایی مدیریت بحران یکپارچه	3.978	0.0123108	0.0489725	2
	X14	عدم تعادل بین دو منطقه شمالی و جنوبی حریم تهران (اثر اقتصاد سیاسی فضا)	3.430	0.0106149	0.0364092	9
	X15	مسئله تداوم جابه‌جایی‌های نسبتاً گسترده جمعیت در قالب انواع مهاجرت­ها	2.415	0.0074738	0.0180492	51
	X16	افزایش آلاینده‌ها و تخریب شدید محیط‌زیست به واسطه رشد سکونت و فعالیت در پهنه حریم (ضعف سیاست­های آمایشی در سطوح کلان و منطقه‌ای)	2.717	0.0084084	0.0228456	29
کلان مسئله‌های اقتصادی - اجتماعی	X17	وجود ارزش افزوده بالای زمین در حریم پایتخت و درنتیجه روند روبه‌افزایش تغییر کاربری (زمین به‌عنوان کالای ارزشمند برای مدیریت­های بخشی ذیل مدخل در حریم)	3.221	0.0099681	0.0321073	11
	X18	رانت و زمین‌خواری باتوجه‌به عدم شناسایی و ارائه سند به املاک دولتی در حریم پایتخت توسط اداره ثبت و املاک و اوقاف	2.451	0.0075852	0.0185913	47
	X19	اقتصاد سیاسی حاکم بر زمین‌های واقع در حریم پایتخت به‌ویژه در بخش‌های جنوبی که منجر به شکل‌گیری 21 نقطه منفصل شهری در سال 1383 گردید و اکنون اغلب آن‌ها به شهر تبدیل شده­اند.	2.315	0.0071643	0.0165854	61
	X20	وجود شکاف در توان اقتصادی میان تهران و شهرهای واقع در حریم آن	2.381	0.0073686	0.0175445	53
	X21	وجود شکاف طبقاتی در میان شهرهای واقع در حریم پایتخت به دلیل مهاجرت گسترده نیروی کار (محلات فقیر و غنی در داخل شهرهای واقع در حریم و درگیری مدیریت­ها به موضوعات فوری روزمره)	2.145	0.0066382	0.0142389	73
	X22	شکنندگی و ناپایداری اقتصادی در میان شهرهای واقع در حریم پایتخت (مسئله فقر قابلیتی و ضعف نسبی مدیریت در رویکرد به آن)	2.314	0.0071612	0.016571	62
	X23	ناتوانی مدیریت شهرهای واقع در حریم به ایفای نقش‌های برتر به دلیل ناتوانی در تأمین نیازهای ابتدایی جمعیت مهاجر	2.581	0.0079875	0.0206157	40
	X24	پایین‌بودن سطح رفاه اجتماعی در شهرهای واقع در حریم پایتخت	2.447	0.0075728	0.0185307	49
	X25	بالابودن نرخ بیکاری در شهرهای واقع در حریم تهران (عموماً سطح شاخص‌های اجتماعی پایین است)	2.180	0.0067465	0.0147074	65
	X26	عدم تعادل زیرساخت‌های سرمایه‌گذاری، خدماتی و کالبدی و به‌تبع شکاف میان شهرها و روستاهای واقع در حریم	3.117	0.0096463	0.0300674	16
	X27	عدم توزیع متوازن درآمد و منافع اقتصادی در مناطق پیرامونی کلان‌شهر تهران	2.361	0.0073067	0.017251	54
	X28	افزایش دوگانگی و جدایی‌گزینی اجتماعی (بیش از 62 سکونتگاه‌های غیررسمی)	1.271	0.0039334	0.0049994	96
	X29	شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیرمجاز و اخذ کد آبادی با استفاده از رانت‌های فضایی (مجلس، نهادهای عمومی و دولتی) (بیش از 406 روستا در استان تهران دارای کد آبادی هستند)	2.361	0.0073067	0.017251	54
	X30	گسترش شدید سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های مسئله‌دار دارای مشکلات شدید اجتماعی و فرهنگی مانند فقر و بزهکاری اجتماعی در پیرامون کلان‌شهر تهران	2.617	0.0080989	0.0211948	36
	X31	گسترش شدید پدیده خوش‌نشینی در مناطق کوهستانی و خوش‌آب‌وهوا (به‌صورت رشد فیزیکی روستاهای موجود و یا ایجاد روستاهای جدید)	2.107	0.0065206	0.0137389	86
کلان مسئله مازاد یا کمبود و تداخل قوانین و مقررات	X32	عــدم اجرایی‌شدن قوانیــن مصــوب در بخش­هــای خرد؛ مانند ضرورت رعایــت حریــم رودخانه­هــا و ســایر عناصـر دارای حریم اعم از مصنوع یا طبیعی.	2.154	0.006666	0.0143587	70
	X33	عدم تعریف دقیق و کاربردی جرائم مصوب در خصوص نحوه دخل‌وتصرف در زمین و انجام ساخت‌وساز غیرمجاز	2.115	0.0065454	0.0138434	83
	X34	وجود خلأ جدی مجموعه قوانین شهری به لحاظ کنترل توسعه فیزیکی شهرها و تهدیدات ناشی از آن بر حریم	2.317	0.0071705	0.016614	59
	X35	نگرش‌بخشی میان عناصر تصمیم‌گیری دررابطه‌با تدوین آیین‌نامه‌ها، ضوابط و بخش‌نامه‌ها	2.316	0.0071674	0.0165997	60
	X36	عدم وجود قوانین و مقررات واضح و روشن جهت رفع تداخل حرایم	2.142	0.0066289	0.0141991	74
	X37	عدم وجود نگرش افتراقی دررابطه‌با تدوین حقوق و قوانین مدیریت پیرامون در مقایسه با شهرهای متوسط و کوچک	3.214	0.0099465	0.0319679	12
	X38	نقص و ناهماهنگی قوانین به لحاظ پوشش حریم و ایجاد زمینه مدیریتی امکان فرار از آن (قانون حفظ و گسترش فضای سبز، قانون زمین‌شهری، قانون حفظ اراضی زراعی و باغی)	3.175	0.0098258	0.0311968	13
	X39	تعدد و عدم صراحت در قوانین شهرسازی به‌ویژه در مصوبات شورای‌عالی	2.973	0.0092006	0.0273535	23
	X40	وجود ابهام و تعارض در قوانین تفکیک زمین، کنترل ساخت‌وساز، ضوابط و مقررات ساختمانی حریم تهران	3.551	0.0109894	0.0390233	7
	X41	فقدان کل‌نگری موضوعی و خلأ و نقایص قانونی به لحاظ پوشش موضوعی و قضایی دررابطه‌با حریم	2.917	0.0090273	0.0263327	25
	X42	عدم بازنگری و اصلاح قانون شهرداری‌ها به‌منظور متناسب نمودن قانون با مسائل با نیازهای کنونی شهرها	2.331	0.0072138	0.0168154	57
	X43	عدم تنقیح قوانین و بروز تعارضات قانونی در مواد تعریفی ازجمله در ماده 1 قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها اشاره‌شده است که در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها تغییر کاربری جز در موارد ضروری ممنوع است درحالی‌که در قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی - اقتصادی شرط خارج از محدوده بودن جهت استعلام از جهاد کشاورزی وجود ندارد. یعنی شمول قانون هم محدوده شهر و روستا می‌باشد و هم خارج از محدوده‌ها. (تداخل وظایف شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، اداره ثبت)	2.819	0.008724	0.0245931	26
	X44	وجود تداخل و ابهام‌های قانونی در زمینه شرح وظایف و اختیارات شهرداری‌ها و دیگر نهادهای مسئول به دلیل تعدد قوانین مرتبط و مؤثر و عدم هماهنگی و تعیین تکلیف وضعیت قوانین ناسخ و منسوخ از آن جمله تعارضات قانونی در ارائه زیرساخت و تسهیلات بر پایه قوانین مربوط به وزارت نیرو با قوانین مربوط به حفاظت از حریم پایتخت	2.558	0.0079163	0.0202499	43
	X45	تداخل وظایف سازمان‌ها بر اساس قوانین ازجمله تداخل وظایف شهرداری‌ها، سازمان جهاد کشاورزی و دفترخانه‌ها بر اساس قانون جلوگیری از خردشدن اراضی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام	2.617	0.0080989	0.0211948	36
	X46	حجم عمده‌ای از قوانین و مقررات جنبه تنبیهی و بازدارنده دارند و به موضوع جرم‌انگاری چندان توجهی نشده است.	2.518	0.0077925	0.0196216	45
	X47	غلبه بخش‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و تصمیم‌گیری‌های موضوعی و موضعی بر قوانین از آن جمله می‌توان به دستورالعمل نحوه فعالیت کارگروه تدوین برنامه اقدام برای روستاهای واقع در حریم شهرها، شیوه‌نامه بهینه‌سازی روند اجرای مفاد مجوزهای صادره در تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در حوزه حریم شهرستان تهران اشاره نمود.	2.117	0.0065515	0.0138696	77
	X48	بی‌توجهی به تفاوت مفهومی حریم پایتخت با حریم متعارف در سایر شهرها	2.119	0.0065577	0.0138958	75
	X49	در قانون 1384، مرجع تصویب حریم، شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است درحالی‌که نهاد متولی تقسیمات کشوری وزارت کشور تعیین‌شده است و شرط تعیین حریم فراتر نرفتن از مرز تقسیمات کشوری می‌باشد.	2.117	0.0065515	0.0138696	77
	X50	وجود حدود 38 قانون و دستورالعمل مؤثر بر جهت‌گیری تغییرات در حریم پایتخت	2.118	0.0065546	0.0138827	76
	X51	عدم توجه به نقش شهرداری در تولی‌گری حریم در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374 (با اصلاحات بعدی) و تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در هر استان به عهده کمیسیونی مرکب از رئیس سازمان جهاد کشاورزی، مدیر امور اراضی، رئیس سازمان مسکن و شهرسازی، مدیرکل حفاظت محیط‌زیست آن استان و یک نفر نماینده استاندار	2.188	0.0067713	0.0148155	64
	X52	همپوشانی و تعارضات قانونی در مسئولیت‌های سازمان‌ها در حریم شهر ماده 101  قانون شهرداری‌ها نیز ادارات ثبت را مکلف می­کند که عمل تفکیک را طبق نقشه­ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد درحالی‌که بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها ادارات ثبت‌اسناد و املاک و دفاتر اسناد رسمی مسئولیت تفکیک اراضی را در صورت تغییر کاربری بر عهده‌دارند و ضوابط آن را وزیر کشاورزی تهیه و ابلاغ می‌کند (خارج از محدوده شهر))	2.557	0.0079132	0.0202341	44
	X53	تصویب قوانین، مصوبات هیئت و زیرا و خصوصاً شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران که موجب افزایش تفرق مدیریتی، تشدید ساخت‌وساز غیرمجاز، گسترش شهرها و روستاها، گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی و تخریب اراضی کشاورزی در حریم کلان‌شهرها شده است (مانند تصویب دستورالعمل تعیین محدوده حریم برای روستاها در اواخر 1396)	2.618	0.008102	0.021211	35
کلان مسئله تعدد عناصر و نهادهای مدیریتی	X54	عدم یکپارچـه شـدن مدیریـت شـهرهای اطـراف تهـران در محـدوده حریـم بـه دلیـل قرارگیـری در محـدوده حریــم پایتخت.	3.661	0.0113298	0.0414784	6
	X55	نقصان در هماهنگی بین سازمانی افقی که بروز بسیاری از تناقضات در سیاست‌گذاری‌ها و اجرا، دوباره‌کاری‌ها، اتلاف‌ها منابع و... را دامن می‌زند.	3.117	0.0096463	0.0300674	16
	X56	اطلاق ناپذیر بودن مفهوم سیستم بر مجموعه عناصر مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود روابط متقابل بین اجزا سیستم	2.559	0.0079194	0.0202658	42
	X57	نامشخص بودن جایگاه و هویت حریم در سیستم مدیریت منطقه شهری تهران	2.117	0.0065515	0.0138696	77
	X58	بروز اغتشاش و ابهام در وظایف قانونی و جایگاه سازمانی عناصر ذی‌ربط در مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود رویکرد جامع و کل‌نگر در وضع موجود (ابهام در نحوه مدیریت شهرک‌ها صنعتی و پهنه‌های مستقل نظیر شهر آفتاب و نحوه ارتباط آن‌ها با شهر تهران)	2.162	0.0066908	0.0144655	69
	X59	فقدان لایه‌های بین سازمانی و برنامه‌ریزی در مدیریت حریم پایتخت	2.973	0.0092006	0.0273535	23
	X60	خلأ جایگاه و روابط بین سازمانی و تشکیلاتی دررابطه‌با حریم بین سازمان‌های مختلف	2.449	0.007579	0.018561	48
	X61	فقدان استقلال و اقتدار کافی شهرداری برای انجام وظایف خود دررابطه‌با حریم	2.667	0.0082536	0.0220125	32
	X62	عدم وجود اختیارات کافی برای شوراها به‌عنوان مهم‌ترین نهاد محلی در امر مدیریت	2.669	0.0082598	0.0220455	30
	X63	عدم شفافیت در مورد نقش شهرداری‌ها در نظام مدیریت شهری ایران دررابطه‌با راهبری مدیریت یکپارچه حریم	2.447	0.0075728	0.0185307	49
	X64	مشخص نبودن مکانیزم‌های همکاری بین سازمان‌های دولتی و شهرداری‌ها و سایر نهادهای محلی	2.338	0.0072355	0.0169165	56
	X65	تداخل وظایف جهاد کشاورزی (سازمان امور اراضی) با شهرداری و بنیاد مسکن و دهیاری	1.174	0.0036332	0.0042654	99
	X66	عدم مشخص‌بودن جایگاه سازمان‌ها از آن جمله ثبت‌اسناد و املاک و جهاد کشاورزی باتوجه‌به اینکه مسئول صدور سند ثبت املاک می‌باشد و مسئول صیانت از کاربری زمین سازمان جهاد کشاورزی می‌باشد.	1.669	0.0051651	0.0086206	87
	X67	جدایی فرایند تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و تصمیم‌گیری اجرایی (شهرداری و دهیاری‌ها) در برنامه‌ریزی و مدیریت حریم	1.443	0.0044657	0.006444	92
	X68	فقدان سیستم مشارکت همه‌جانبه در امور مدیریت شهری و منطقه‌ای	2.667	0.0082536	0.0220125	32
	X69	عدم وجود یک سطح تشکیلاتی منسجم جهت برنامه‌ریزی، مدیریت و هماهنگی برون‌سازمانی در ساختار تشکیلاتی شهرداری تهران	3.117	0.0096463	0.0300674	16
	X70	عدم انعطاف‌پذیری و ضعف ساختارهای تشکیلاتی شهرداری و عدم تعریف ساختار سازمانی تعریف‌شده برای مدیریت حریم در شهرداری تهران و مناطق و سایر سازمان‌ها و ارگان‌های ذی‌ربط	2.167	0.0067063	0.0145325	67
	X71	مسئله کمبود یا نبود ظرفیت تخصصی مدیریت حریم شهرها و روستاها در بخشداری‌ها و دهداری‌ها و تفریق مدیریتی	2.117	0.0065515	0.0138696	77
	X72	تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی‌های مدیریت حریم در شهرداری تهران و عدم واگذاری اختیارات دررابطه‌با حریم تهران در شهرداری‌های مناطق	2.669	0.0082598	0.0220455	30
	X73	تنوع ساختارهای تشکیلاتی مدیریت حریم در شهرداری‌های مناطق شهرداری تهران (شهرداری‌های مناطق 1، 2، 4، 5،22 دارای مدیریت حریم، شهرداری‌های مناطق 18، 15، 16، 20 دارای مدیر حریم در زیرمجموعه معاونت شهرسازی معماری منطقه، شهرداری منطقه 13 معاون شهرسازی و معماری به‌عنوان مدیر حریم منطقه)	3.117	0.0096463	0.0300674	16
	X74	وجود بیش از 30 سازمان تصمیم‌گیرنده و تصمیم‌ساز در حریم	3.669	0.0113546	0.0416599	5
	X75	عدم وجود چشم‌انداز مشترک و تلاش شهرداری‌ها و دهیاری‌ها جهت سهم بری بیشتر از منابع و درآمد	2.579	0.0079813	0.0205838	41
	X76	وجود تفرق‌های سیاسی، حقوقی و عملکردی و مدیریتی (عدم وجود مدیریت یکپارچه و با معیارهای حکمروایی منطقه‌ای)	4.11	0.0127193	0.0522765	1
	X77	روند روبه‌رشد تعداد دهیاری‌ها در استان تهران	2.117	0.0065515	0.0138696	77
کلان مسئله نظارت و کنترل	X78	عدم کنترل منسجم و اعمال سیاست‌های ناهماهنگ در مدیریت حریم	2.331	0.0072138	0.0168154	57
	X79	عدم هماهنگی میان سازمان در اجرای وظایف ازجمله عدم استعلام وزارت نیرو در صدور هرگونه مجوز یا پروانه ساخت و تأمین و واگذاری خدمات و زیرساخت‌های زیربنایی از موضوع ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها	1.668	0.005162	0.0086102	88
	X80	عدم هماهنگی و ارتباط میان سازمان‌ها در امور مربوط به نظارت و کنترل بر حریم پایتخت	2.116	0.0065484	0.0138565	82
	X81	عدم تعریف حدود و وظایف سازمان‌ها در امور نظارتی و کنترل حریم	2.109	0.0065268	0.013765	85
	X82	عدم وجود بانک اطلاعاتی و نظام کاداستر برای حریم	1.339	0.0041438	0.0055486	94
کلان مسئله تعارض تقسیمات کشوری با تقسیمات شهری	X83	تداخل مرز حریم با محدوده شهرستان‌های مجاور به‌ویژه در بخش‌های جنوبی حریم	2.817	0.0087179	0.0245582	27
	X84	عدم انطباق خط محدوده حریم بر عوارض طبیعی در بعضی از نقاط/ مشخص نبودن خط حریم در روی زمین و نامفهومی آن برای مردم	2.719	0.0084146	0.0228792	28
	X85	کاهش مساحت حریم تهران به‌واسطة شکل‌گیری شهرهای متعدد از سال 1370 تاکنون	3.113	0.0096339	0.0299903	21
	X86	عدم انطباق مرز حریم کنونی تهران با مرز شهرستان‌های اطراف	2.617	0.0080989	0.0211948	36
	X87	تداخل مرز حریم کنونی شهر تهران با شهرستان‌های اطراف ازجمله قدس، اسلامشهر، شهریار، شمیرانات، ری، بهارستان، پردیس	2.164	0.006697	0.0144923	68
	X88	عدم تدقیق محدوده حریم در وضع موجود	2.314	0.0071612	0.016571	62
	X89	تعدد و روند روبه‌افزایش تقسیمات کشوری و بروز سطوح مختلف مدیریتی در نظام مدیریت شهری	3.114	0.009637	0.0300096	20
	X90	ناکافی بودن حریم مصوب طرح جامع تهران برای پایتخت در حال حاضر و همچنین کاهش مکرر مساحت حریم تهران از سال 1347 تاکنون (کاهش حریم منطقه 18 از 380 کیلومترمربع از سال 1347 به 42 کیلومترمربع در سال 1396)	2.153	0.006663	0.0143453	71
	X91	عدم مطابقت تعاریف تقسیمات کشوری با مفاهیم عملکردی در برنامه‌ریزی شهری و منطقه‌ای مانند حوزه عمرانی روستایی همیار، مجموعه عمرانی روستایی همیار، منظومه عمرانی روستایی، ناحیه و منطقه	2.617	0.0080989	0.0211948	36
	X92	عدم مستثنی شدن کلان‌شهرها و به‌ویژه تهران از قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا 1384	1.668	0.005162	0.0086102	88
	X93	تفرق‌های سیاسی واداری ناشی از مرزهای تقسیمات کشوری (مرز محدوده‌های شهری، مرز خط حریم شهرها، مرز بخش‌ها، مرز شهرستان‌ها و...)	1.667	0.0051589	0.0085999	91
	X94	عدم مطابقت نظام تعیین مرز تقسیمات کشوری با سایر قوانین مرتبط با شهرها و روستاها	2.147	0.0066444	0.0142655	72
مسئله نظام سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی	X95	تعارضات قانونی و نهادی و عملیاتی‌نشدن لایحه مدیریت شهری	2.174	0.0067279	0.0146265	66
	X96	عدم ابلاغ کامل مصوبات طرح ساماندهی و مدیریت حریم	1.227	0.0037972	0.0046592	97
	X97	رویکردهای موضوعی و موضعی در برخورد با موضوع مدیریت حریم پایتخت در طرح‌ها و برنامه‌ها	1.327	0.0041067	0.0054496	95
	X98	برنامه ششم توسعه از پرداختن مستقیم و گسترده به موضوع حساس حریم شهرها که در حال تبدیل به یک بحران ملی است و به طور خاص حریم تهران، بالنسبه غافل بوده است و به‌غیراز برخی از پیشنهادها مرتبط با موضوع شامل کمربند سبز شهرها، برنامه جامع تقسیمات کشوری و نیز تحدید رشد روستاهای واقع در حریم که سازوکارهای اجرایی آن‌ها روشن نیست، پیشنهاد روشنی در زمینه چالش‌های حاکم بر حریم شهرهای کشور ارائه ننموده است.	1.367	0.0042305	0.0057831	93
	X99	تأثیرگذاری 26 مدیریت بخشی شهری و منطقه‌ای در حریم تهران (شهر تهران، 25 شهر دیگر شامل شهرهای احمدآباد مستوفی، اسلامشهر، چهاردانگه، رباط‌کریم، نصیر شهر، پرند، باقرشهر، حسن‌آباد، کهریزک، شهریار، صبا شهر، وحیدیه، شاهد شهر، فردوسیه، اندیشه، باغستان، قدس، نسیم شهر، صالحیه، گلستان، بومهن، پردیس، فشم،، شمشک و لواسان).	1.668	0.005162	0.0086102	88
	X100	عدم هماهنگی نهادهای سیاست‌گذار و توسعه ملی، منطقه‌ای با دستگاه‌های بخشی و اجرایی	1.227	0.0037972	0.0046592	97
		مجموع عوامل	323.13	1	2.964455

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

نمودار  1-  کلان مسئله‌های صیانت و توسعه پایدار حریم منطقه کلانشهری تهران

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

نمودار 2- اولویت بندی زیر مسئله‌های حریم

 

 

در اقدام بعدی نسبت به دسته‌بندی مسئله­ها بر اساس نوع­شناسی آنها اقدام شده است، مبنای دسته‌بندی بر شناسایی و تفکیک مسئله­های جاری، مسئله­های در حال ظهور، مسئله­های پنهان، مسئله­های نهادینه شده بوده است تا بتوان تکلیف سیاست‌گذار را با هریک از این نوع­شناسی­ها مشخص نمود، براین‌اساس دسته" مسئله­های پنهان که اتفاقاً اثرگذار هم هستند در اولویت اول قرار گرفته و سپس مسئله­های جاری قرار می­گیرند.

در دسته مسئله­های پنهان: رواج سـکونت بـا درصـد بـالای ساخت‌وساز بـدون تأمین‌شدن خدمـات و سـایر فعالیت­هـای وابسته و وابستگی شدید آنها به شهر تهران، وجود ارزش افزوده بالای زمین در حریم پایتخت و درنتیجه روند روبه‌افزایش تغییر کاربری (زمین به‌عنوان کالای ارزشمند برای مدیریت­های بخشی ذیل مدخل در حریم)، بروز اغتشاش و ابهام در وظایف قانونی و جایگاه سازمانی عناصر ذی‌ربط در مدیریت حریم به‌واسطة عدم وجود رویکرد جامع و کل‌نگر در وضع موجود (ابهام در نحوه مدیریت شهرک‌ها صنعتی و پهنه­های مستقل نظیر شهر آفتاب و نحوه ارتباط آن‌ها با شهر تهران) اولویت اول تا سوم را دارند.

در دسته مسئله­های جاری: مهاجرت و پراکنده‌رویی شهری و اسکان غیررسمی و تعدد شکل‌گیری نقاط شهری و روستایی (تعداد شهرهای واقع در حریم 6000 کیلومتری از 5 شهر در سال 1365 به 26 شهر در سال 1400 رسیده است)، وجود تداخل و ابهام‌های قانونی در زمینه شرح وظایف و اختیارات شهرداری‌ها و دیگر نهادهای مسئول به دلیل تعدد قوانین مرتبط و مؤثر و عدم هماهنگی و تعیین تکلیف وضعیت قوانین ناسخ و منسوخ از آن جمله تعارضات قانونی در ارائه زیرساخت و تسهیلات بر پایه قوانین مربوط به وزارت نیرو با قوانین مربوط به حفاظت از حریم، افزایش آلاینده‌ها و تخریب شدید محیط‌زیست به واسطه رشد سکونت و فعالیت در پهنه حریم (ضعف سیاست­های آمایشی در سطوح کلان و منطقه‌ای) اولویت اول تا سوم را دارند

 

جدول ۴- دسته‌بندی مسئله­های شناسایی شده

نوع‌شناسی مسئله­ها	متغیرها
مسئله جاری (این مسئله در حال حاضر دغدغه عموم و سیاست‌گذاران می­باشد)	X5، X6، X7، X8، X10، X16، X25، X41، X44، X46، X48، X54، X55، X59، X62
مسئله در حال ظهور (مسئله‌ای بوده که در صورت فراهم بودن اوضاع در سطح جامعه گسترده می­شود)	X1، X4، X11، X18، X27، X30، X32، X33، X36، X38، X39، X42، X47، X60،
مسئله پنهان در جامعه (مسئله‌ای است که موردتوجه عموم نیست و همگان اطلاعی از آن ندارند؛ اما مسئله‌ای اثربخش است)	X2، X3، X9، X12، X13، X15، X17، X22، X23، X24، X29، X34، X37، X40، X43، X45، X50، X51، X53، X56، X57، X58، X61،
مسئله نهادینه شده (به‌صورت یک مسئله فراگیر در نهادهای سیاست‌گذاری تحت بررسی است)	X14، X19، X20، X21، X26، X28، X31، X35، X49، X52،

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

نمودار 3- اولویت‌بندی نوع‌شناسی مسئله‌های حریم

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

نمودار 4- اولویت بندی مسئله‌های پنهان

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

نمودار 5-اولویت بندی مسئله‌های جاری

 

 

جدول ۵-نهادهای اثرگذار بر سیاست‌گذاری و مدیریت منطقه کلان‌شهری و حریم پایتخت

نهادها	کنشگران مهم
حکومتی - دولتی	مجلس شورای اسلامی - دولت و هیئت وزیران - شورای‌عالی شهرسازی و معماری - شورای‌عالی اداری - وزارت کشور – استانداری – سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی – سازمان حفاظت محیط زیست – وزارت راه و شهرسازی – شرکت عمران شهرهای جدید – شرکت عمران و بهسازی شهری – سازمان بازرسی کل کشور – دیوان عدالت اداری – مجمع تشخیص مصلحت نظام - وزارت صنایع – شرکت شهرک­های صنعتی – وزرات جهاد کشاورزی – سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری – نیروهای نظامی و انتظامی – سازمان ثبت اسناد – سازمان اوقاف و امور خیریه – شرکت­های برق و آب منطقه‌ای – شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان – بنیاد مسکن انقلاب اسلامی – شرکت ملی گاز منطقه‌ای – شرکت مخابرات منطقه‌ای
عمومی	شهرداری تهران – شهرداری­های محدوده کلان‌شهری – شورای اسلامی شهر تهران و شهرهای محدوده کلان‌شهر – دهیاران و دهیاری­های محدوده کلان‌شهری – شورای‌عالی استان – شورای‌عالی شهرستان – دانشکده­های مرتبط با مسائل شهری در دانشگاه­های تهران، شهید بهشتی – تربیت مدرس –علم و صنعت –هنر تهران – علامه طباطبائی – آزاد اسلامی
مردمی	جامعه مهندسان شهرساز – جامعه مهندسان مشاور - مجمع روزنامه­نگاران – سازمان­های مردم­نهاد فعال در حوزه منطقه کلان‌شهری – مجمع امور صنفی – احزاب سیاسی – سازمان نظام مهندسی استان – انجمن صنفی مهندسان مشاور معمار و شهرساز – متخصصان و پژوهشگران حوزه مسائل شهری – شهرداران سابق کلان‌شهر و شهرهای واقع در محدوده کلان‌شهری.
بخش خصوصی	مهندسان مشاور تهیه­کننده انواع طرح­ها و برنامه­های منطقه کلان‌شهری – کارخانه­های ایران خوردو، سایپا و سایر کارخانه­های تولیدی – شرکت بیمه ایران و نمایندگان صنایع و کارخانجات صنعتی بزرگ.

 

نتیجه گیری

مسئله‌های متعدد چندوجهی از جمله روندهای جمعیتی، زیست‌محیطی، مدیریتی و سیاست‌گذاری در منطقه کلانشهری تهران و پهنه پیراشهری آن آینده مبهمی را به نمایش گذاشته و به‌تدریج در حال تبدیل شدن به یک مسئله بدخیم چندوجهی می‌باشد. مسئله حریم صرفاً مسئله شهرداری یا استانداری نیست، بلکه وجود و حفظ ارزش‌های زیستی آن، اساس زندگی نسل کنونی و نسل‌های آینده است، تهران به کمال ظرفیت خویش در این مدت رسیده و انتقال خواسته و ناخواسته بخشی از کاربری‌ها به پهنه حریم مسئله‌ای است که نمی‌تواند در غیاب الگوی حکمرانی راهبردی عملی شود، رویکردی که تمامی ذی‌مدخلان روی آن به توافق رسیده و مبنایی باشد برای دوری جستن از نگاه‌های تنگ بخشی‌نگری.

-        بخش مهمی از چالش‌های کنونی شهر تهران و حریم آن نتیجه اعمال رویکردهای بخشی در طول این 50 سال اخیر بوده است، و قطعاً این نوع نگاه نمی‌تواند متضمن صیانت و توسعه فراگیر آن در ابعاد مختلف فضایی، اجتماعی و اقتصادی باشد.

-        پیراشهر وحریم تهران محل سکونت قریب به 7 میلیون نفر جمعیت است کانون‌هایی که خاستگاه حاشیه‌ای داشته و به مرور در فضاهای به اصطلاح رسمی شهری ادغام شده‌اند، حریم پایتخت تاکنون محلی بوده برای دست‌اندازی زمین‌خواران و هجوم فقرا و حتی برخی از سازمان‌های رسمی در قالب تعاونی‌ها که بدون کمترین هماهنگی زمینه‌های تفرق فضایی -اجتماعی را در آن را در آینده رقم می‌زنند.

-        بر اساس مطالعات، بیش از 24 سازمان و نهاد به‌نوعی در پهنه حریم، سیاست‌گذاری می‌کنند و از طرفی بر اساس آینده نگری‌های جمعیتی، قریب به 3 میلیون نفر دیگر به جمعیت این پهنه تا حدود سال 1407 اضافه خواهد شد این در شرایطی است که هم اکنون پهنه حریم با انواع چالش‌ها مواجه است که به مراتب از مشکلات شهر تهران فراتر هستند، تعرض به اراضی با قابلیت‌های زیست‌محیطی، کوه‌خواری، تقلیل شانیت فضاهای جنوبی، گسترش اسکان‌های غیررسمی، تصرف‌های عدوانی، صدور مجوزهای موردی با نگاه جزیره‌ای بخشی از این چالش‌هایی هستند که تداوم آنها آینده مبهم و بغرنجی را به تصویر می‌کشد.

-        مسئله اصلی اینجاست که به رغم تصویب طرح جامع و تفضیلی تهران در سال 89 و بازبینی محدود آن در مواردی، و تهیه طرح مطالعاتی طرح راهبردی حریم پایتخت و همچنین تهیه اسناد سیاستی متعدد نظیر سند سیاستی مدیریت یکپارچه حریم، سند سیاستی تدقیق مرز حریم، سند سیاستی حریم-باغ هنوز اقدام عملی خاصی جز کاربست رویه‌های قبلی باستناد قوانین و مقررات ملاک عمل صورت نگرفته است و اغلب سیاست‌ها از تدقیق مرز حریم گرفته تا برپایی ساختار مدیریتی یکپارچه و بازبینی قوانین و مقررات متعارض هنوز در هاله‌ای از ابهام و بلاتکلیف هستند، بنابراین مسئله اصلی اینجاست که اصولاً کدامیک از سیاست‌ها در نظام عملکردی و ارزیابی، از کارآمدی و اثربخشی بالاتری برخوردارند که بتوان از رهگذر تصویب و ابلاغ آن مجموعه سیاست قدمی در صیانت و توسعه پایدار حریم منطقه‌شهری تهران برداشت؟

-        به رسمیت شناختن مسئله حریم، ممانعت از هرگونه تقلیل‌گرایی و ساده‌سازی مسئله، توجه به موفقیت -های کوچک در حوزه‌های مختلف نهادی -مدیریت و قانونی، توجه به ظرفیت‌های بینبخشی، گسترش ابعاد همکاری‌های بیننهادی و توجه به توانمندسازی ذیمدخلان در اجرای راهکارهای تعدیل مسئله‌ها و در نهایت طراحی سیستم هوشمند نظارت و کنترل راهکارهای اجرا شده می‌تواند مبناهای اطمینان -بخشی برای تعدیل تدریجی مسئله پیچیده حریم منطقهشهری تهران فراهم سازد. در نهایت یا باید پیچیدهگی و ماهیت بینبخشی مسئله حریم را بپذیریم و به ارتقای ظرفیت و رشد ثقل گفتمان به بازساخت نقشه راه سیاست‌گذاری توفیق پیدا خواهیم کرد یا با ساده‌سازی مسئله و رویکرد صرفاً بخشنامههای و پیگیری راهکارهایی که تا حال چندان توفیقی در اجرا نداشتهاند بر بغرنج‌تر شدن مسئله خواهیم افزود. باید بپذیریم که موفقیت‌های کوچک و بسط و بازتعریف و مستندسازی آنهاست که بر ظرفیت سازمان متولی حریم خواهد افزود (موفقیت پیششرط ظرفیتسازی نهادی است نه برعکس)

پیشنهادها

ü       دستیابی به بهبود نظام حکمرانی باهدف توانمندسازی آن برای سیاست‌گذاری تعدیل تدریجی مسئله­های حریم منطقه کلانشهری تهران نیازمند توجه به موارد زیر می­باشد:

ü       به رسمیت شناختن و پذیرش ماهیت مسئله حریم با زیرمسائل متعدد آن (فقر، جدایی­گزینی، اسکان غیررسمی، زمین‌خواری، رکود یا تورم، رشد بی­قاعد شهری، مهاجرت، آسیب­های اجتماعی، تعارض­ها و تفرق­ها و ...) به‌عنوان یک مسئله بدخیم

ü       تحلیل شیوه­های قبلی و سنتی تحلیل و حل مسئله و نحوه رسیدن به تصمیم به‌ویژه در تعیین و اخذ عوارض و همچنین تخصیص بودجه

ü       ایمان به گفتگو، مشارکت، هماهنگی، همکاری و همیاری بین تمامی ذی­مدخلان در تحقق­بخشی به راهبرد صیانت و توسعه پایدار پهنه­های پیراشهری. باید توجه کرد که یک یا چند راهکار مشخص وجود ندارد، راهکارها متناسب با شدت و سطح مسئله، زمان و موقعیت پهنه متفاوت خواهد بود، مهم این است که اصل مفاهمه برای شناسایی مسئله، ارائه سیاست و ارزیابی پیامدهای آن همیشه تداوم داشته باشد.

ü       اعتماد عنصر تعیین کننده در هماهنگ­سازی است، بدون اعتماد هماهنگی شکل نمی­گیرد که اساس آن نیز بر شفافیت و پاسخگویی ساخته می­شود که باید در یک مکانیزم جمعی و گفتگو پدید بیاید بدون ساخت اعتماد اجتماعی، مسئله بدخیم تداوم خواهد داشت. و همچنین باید بر چند شاخه بودن غلبه کرد رویکرد بخشی آفت است، یک ستاد یا مغز متفکر هماهنگ­ساز نیاز است تا نقش همه را با هم هماهنگ کند و سیاست‌گذاری بین‌بخشی انجام دهد.

ü       پیگیری نتایج مصوبات و سیاست­ها تا سطح تغییر رفتار، تنها در این صورت است که می­توان به ماندگاری آن اطمینان داشت.

ü       رویکرد به موفقیت­های کوچک، اصولاً بالابودن سطح تعارض یکی از موانع اصلی در عدم اجماع برای تحلیل و حل این مسئله بدخیم محسوب می­شود، در چنین شرایطی اقدامات باید بسیار به اصطلاح دم­دستی، خرد باهدف خلق اعتماد و انباشت سرمایه اجتماعی و تقویت رضایتمندی و در نهایت ظرفیت­سازی نهادی باشند.

ü       آینده­نگاری روندها و عدم قطعیت­ها، چرا که موجی از پیامدها در پس هر راه­حلی خوابیده است و فرصت برای آزمون و خطا وجود ندارد. هر بار تلاش برای حل مسئله با ارائه راهکارهای سطحی می­تواند پیامدهای بزرگی داشته باشد. بنابراین آینده­نگاری و سناریوسازی مبناهای اطمینان­بخشی را برای رخدادهای مختلف می­تواند فراهم سازد.

ü       انعطاف­پذیری سازمان­ها و قابلیت سازگاری باید بالا برود، مشورت­پذیری و کانون مذاکره بودن اصل داستان صیانت و توسعه پایدار حریم مناطق کلانشهری ایران می­باشد. باید بپذیریم تنها با تغییر رفتار می­توان مسائل مختلف را تعدیل کرد، رفتارهای ضروری تغییر در مواجه با مسئله­های بدخیم را باید فهرست نمود.

ü       سازمان­ها به تنهایی کافی نیستند، چون حتی کارآمدترین سازمان­ها هم توانایی حل مسائل حریم را ندارند، مگر اینکه با سایر سازمان­ها یاد بگیرند که کار کنند و هماهنگ شوند. واقع بینی، فروتنی، پذیرش، فراگیری چالش، تغییر رفتار گسترده، تغییر نحوه حرف زدن و رفتار کردن، برخورد صادقانه و رسیدن به تصمیم جمعی در مواجه با مسئله پیچیده حریم مهم تلقی می­شود.

ü       مدیریت­های ذیل مدخل در صیانت از حریم برای تعدیل مسئله­های آن باید چند ویژگی داشته باشند: تسهیلگر، شبکه‌ساز، داده­پرداز، محلی اندیش، قاطع و انجام دهنده تصمیم­ها و البته تصمیم­ها نیز برای حل تدریجی این مسئله باید مبتنی بر چهار فرایند شبکه سازی، داده­پردازی، اجماع­سازی و محلی اندیشی باشند. چنین تصمیماتی را می­توان و باید با قاطعیت اجرا کرد و هرگونه تعلل در اجرا نتیجه­ای جز فرسایش سرمایه و اعتماد اجتماعی و آسیب به اعتبار و ظرفیت اجرایی بروکراسی نخواهد داشت.

نکته پایانی

روش مسئله‌محوری تکرارشونده انطباق پذیر دارای 6 مرحله می­باشد که در این مقاله سعی شد مرحله اول، دوم و سوم آن مشتمل بر مسئله‌شناسی، تعریف مسئله و تجزیه وتحلیل مسئله­های اولویت­دار شناسایی و تعیین شوند، گام­های بعدی شامل ترکیب و طبقه‌بندی، تدوین اهداف و راهبردها و برنامه اقدام، ارزیابی و کنترل و مستندسازی می­باشد که مستلزم تحقیقات بعدی می­باشد.

 

 

 

 

 

 

References

·       Andrews, M. (2020). Empowering Government: Evidence from Action Analysis (Trans. J. Kheirkhah). Roozeneh Publications. (Original work published in Persian)

·       Bahiraei, H., Sarvar, R., Karegar, B., & Rad, A. F. (2016). Strategic analysis of spatial-functional transformations in the southern fringe zone of Tehran metropolis (Case study: Rey and Eslamshahr counties). Geographical Information Journal (Sepehr), 25(98), 57–72.

·       Darvish, B., Sarvar, R., & Navabakhsh, M. (2016). Challenges and strategies for achieving integrated management of the capital’s fringe zone, with an emphasis on preventing construction and realizing the strategy of protection and sustainable development. Geography Quarterly, 14(50), 435–451.

·       Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2021). An investigation into the system of transformations and challenges in peri-metropolitan spaces: Case of Mashhad Metropolis. Journal of Peri-Urban Spatial Development, 3(1), 199–221.

·       Dasht, G. Sh., Sarvar, R., & Modiri, M. (2022). Evaluation of types of fragmentation and their impact on integrated fringe management of Mashhad Metropolis. Journal of Geographical Studies of Mountainous Regions, 3(9), 179–198.

·       Khaliji, M. (2020). Pathology of metropolitan security with an emphasis on the management of the capital’s fringe zone. Police Geography Research Journal, 8(30), 63–84. Retrieved from https://www.magiran.com/paper/2217399

·       Khaliji, M., Sarvar, R., & Zarrabadi, Z. S. S. (2018). An analysis of the types of fragmentation and their impact on achieving integrated fringe zone management in the capital. Journal of Human Settlements Planning Studies, 13(43), 283–303.

·       Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2020). Foresight of informal settlement developments in the southern fringe of Tehran Metropolis. Quarterly of New Approaches in Human Geography, 12(3), 149–170.

·       Mohammadi, A. Kh., Sarvar, R., & Estelaji, A. (2021). Scenario planning for the future of informal settlements in the southern fringe of Tehran Metropolis. Geography (Regional Planning Quarterly) , 11(2), 423–447.

·       Sabouri, M., Sarvar, R., Joodaki, H., & Nejad, F. A. S. (2022). Analysis of influential historical factors and future scenarios of the fringe areas in Iranian-Islamic cities: Case study of Tehran Metropolis. Journal of Iranian-Islamic City Studies, 11(44), 75–88.

·       Sarvar, R., & Khaliji, M. (2021). Urban policymaking in the realm of wicked urban issues. Journal of Urban Environment Planning and Development, 1(1), 1–16.

·       Sobhani, N., Ziviyar, P., & Sarvar, R. (2019). A causal analysis of the indicators affecting integrated fringe management of the capital. Quarterly Journal of Human Geography Research, 51(108), 429–451.