مبارزه با فساد در معاملات دولتی از منظر پیشگیری اجتماعی

محورهای موضوعی : تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری

حمید برزگری دهج ¹ , محمدرضا الهی منش ² , مهدی فضلی ³ , محمدرضا دهقانی سانج ⁴

1 - دانشجوی دکتری حقوق کیفری و جرم شناسی، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
2 - استادیار گروه حقوق جزا و جرم‏شناسی، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
3 - گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران
4 - گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران

تاریخ دریافت : 1403/01/30 تاریخ پذیرش : 1403/03/16 تاریخ انتشار : 1403/06/28

کلید واژه:

چکیده مقاله :

در نظام حقوقی ایران پیشگیری از فساد در معاملات دولتی عمدتاً متمرکز بر پیشگیری وضعی است و راهکارهای پیشگیری اجتماعی در امر مبارزه با فساد در معاملات دولتی به طور شایسته‏ای به کار گرفته نشده‏اند. این در حالی است که اسناد و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین المللی دخیل در امر مبارزه با فساد به طور ویژه به اهمیت و کارآمدی پیشگیری اجتماعی توجه داشته‏اند. مسئله و چالش اساسی این تحقیق این است که اعمال سیاست‏های پیشگیری اجتماعی در حوزه مبارزه با فساد در معاملات دولتی در ایران در مقایسه با اسناد بین‏المللی و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین‏المللی مرتبط چه وضعیتی دارد؟ محدودیت‏ها و موانع پیش‏روی اعمال سیاست پیشگیری اجتماعی از فساد در حوزه معاملات دولتی در نظام حقوقی ایران چیست؟ این پژوهش از نوع کاربردی و با شیوه توصیفی-تحلیلی انجام گرفته و روش گردآوری اطلاعات کتابخانه‏ای است. یافته‏های تحقیق نشان داد که مهمترین راهکارهای پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی، بر مبنای اسناد و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین‏المللی شامل تضمین حق آزادی بیان، دسترسی عمومی به اطلاعات نهادهای دولتی، مشارکت جامعه مدنی، تدوین منشور اخلاقی و بهبود وضعیت معیشت کارکنان دولت بر مبنای تورم است. نتیجه اینکه پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی به دلیل محدودیت‏های کنونی در زمینه آزادی بیان و دسترسی عمومی به اطلاعات نهادهای دولتی، محدودیت‏های مرتبط با مشارکت سازمان‏های مردم نهاد در مبارزه با فساد اداری، همچنین عدم توانایی دولت در ثبات اقتصادی و کنترل تورم در ایران با کاستی‏های اساسی مواجه است.

متن کامل:



	مبارزه با فساد در معاملات دولتی از منظر پیشگیری اجتماعی
		حمید برزگری دهج1 محمدرضا الهی‏منش2 مهدی فضلی 3 محمدرضا دهقانی سانیج 4

 

تاریخ دریافت مقاله: 30/01/1403 تاریخ پذیرش نهایی: 16/03/1403

 

چکیده

در نظام حقوقی ایران پیشگیری از فساد در  معاملات دولتی عمدتاً متمرکز بر پیشگیری وضعی است و راهکارهای پیشگیری اجتماعی در امر مبارزه با فساد در معاملات دولتی  به طور شایسته‏ای به کار گرفته نشده‏اند. این در حالی است که اسناد و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین المللی دخیل در امر مبارزه با فساد به طور ویژه به اهمیت و کارآمدی پیشگیری اجتماعی توجه داشته‏اند. مسئله و چالش اساسی این تحقیق این است که اعمال سیاست‏های پیشگیری اجتماعی در حوزه مبارزه با فساد در معاملات دولتی در ایران در مقایسه با اسناد بین‏المللی و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین‏المللی مرتبط چه وضعیتی دارد؟ محدودیت‏ها و موانع پیش‏روی اعمال سیاست پیشگیری اجتماعی از فساد در حوزه معاملات دولتی در نظام حقوقی ایران چیست؟ این پژوهش از نوع کاربردی  و با شیوه توصیفی-تحلیلی انجام گرفته و روش گردآوری اطلاعات کتابخانه‏ای است. یافته‏های تحقیق نشان داد که مهمترین راهکارهای پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی، بر مبنای اسناد و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین‏المللی شامل تضمین حق آزادی بیان، دسترسی عمومی به اطلاعات نهادهای دولتی، مشارکت جامعه مدنی، تدوین منشور اخلاقی و بهبود وضعیت معیشت کارکنان دولت بر مبنای تورم است. نتیجه اینکه پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی به دلیل محدودیت‏های کنونی در زمینه آزادی بیان و دسترسی عمومی به اطلاعات نهادهای دولتی، محدودیت‏های مرتبط با مشارکت سازمان‏های مردم نهاد در مبارزه با فساد اداری، همچنین عدم توانایی دولت در ثبات اقتصادی و کنترل تورم در ایران با کاستی‏های اساسی مواجه است.

 

کلید واژه‏ها

رفتار پلیس، هنجارگریزی، حقوق شهروندی، حاکمیت قانون، اقتدار پلیس.

 

1.       مقدمه 

معاملات دولتی در حال حاضر حجم بالایی از تولید ناخالص داخلی کشورها را تشکیل می‏دهد. بر مبنای یک ارزیابی در حدود 12 تا 15 درصد تولید ناخالص ملی کشورها در حال توسعه و در حدود یک سوم بودجه ملی دولت‏ها در زمینه خرید‏های دولتی هزینه می‏گردد (World Bank, 2015: 5) حجم بالای پول در معرض خطر در این حوزه و تعامل نزدیک و مکرر بین بخش عمومی و خصوصی، باعث گردیده که معاملات دولتی در برابر فساد آسیب‏پذیر باشند و در نتیجه به یکی از موانع اصلی پیش‏روی سلامت نظام اداری تبدیل شده است. برآوردها نشان می‏دهد که فساد موجب گردیده که به میزان 20 تا 25 درصد از هزینه‏های معاملات دولتی در سرتاسر جهان افزایش یابد. (OECD, 2013a: 4). به منظور مبارزه با فساد در حوزه معاملات دولتی می‏توان از تجربیات جرم‏شناسی به‏ویژه در زمینه پیشگیری از جرم استفاده نمود. سیاست‏های کیفری در ایران در زمینه مبارزه با فساد در معاملات دولتی عمدتاً متمرکز بر از بین بردن وضعیت‏های مجرمانه است و کمتر به سیاست‏های پیشگیری اجتماعی در این حوزه توجه شده است. 

استفاده از راهکارهای پیشگیری اجتماعی از جرم به‏منظور مبارزه با فساد، در مهمترین سند بین‏المللی در زمینه مبارزه با فساد یعنی «کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد»⁵ مصوب 2002 مورد توجه قرار گرفته است. مواد فصل دوم این سند مهم بین‏المللی عمدتاً در ارتباط با تدابیر پیشگیری اجتماعی در امر مبارزه با فساد می‏باشد که شامل ماده 5 (سیاست‌ها و اقدامات پیشگیرانه کلی)، ماده 10 (شفافیت و گزارش‌دهی عمومی)، ماده 12 (پیشگیری در بخش خصوصی) و ماده 13 (مشارکت جامعه) است. بعلاوه، معاهدات و استانداردهای بین‏المللی در ارتباط با پیشگیری از فساد در  معاملات دولتی تصویب گردیده است که در آنها راهکارهای پیش‏گیری اجتماعی در مبارزه با فساد در معاملات دولتی مورد توجه قرار گرفته که مهمترین آنها شامل: موافقت‏نامه سازمان تجارت جهانی در زمینه معاملات دولتی؛ قانون نمونه آنسیترال⁶ به عنوان قانون راهنما در زمینه معاملات دولتی؛ موافقت‏نامه سازمان تجارت جهانی در زمینه معاملات دولتی⁷؛ اسناد بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‏الملل است. «سازمان همکاری و توسعه اقتصادی»⁸  از جمله سازمان های بین المللی است که به طور خاص در امر مبارزه با فساد در معاملات دولتی فعالیت داشته است  که اسناد مصوب آن شامل؛ کنوانسیون راجع به مبارزه با رشوه مقامات دولتی خارجی در معاملات تجاری بین‏الملل⁹، توصیه‏نامه شورایOECD در خصوص سلامت معاملات دولتی(2017)¹⁰، توصیه‏نامه OECD برای ارتقاء مبارزه با رشوه مقامات دولتی خارجی در معاملات دولتی بین‏المللی¹¹ است. در این اسناد، به ویژه در توصیه نامه‏های سازمان OECD، به طور خاص به اهمیت و نقش سیاست‏های پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی تأکید شده است.

هدف از انجام این تحقیق بررسی این موضوع است که پیشگیری اجتماعی در امر مبارزه با فساد در معاملات دولتی در نظام حقوقی ایران در مقایسه با راهکارهای که در اسناد بین المللی مرتبط و همچنین توصیه نامه و استانداردهای بین المللی ارائه شده است چه وضعیتی دارد. همچنین این تحقیق به دنبال بررسی وضعیت سیاست‏های پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی و ارائه راهکارهای پیشنهادی جهت تصویب قوانین و مقررات جدید و اصلاح قوانین و مقررات کنونی است. روش انجام این تحقیق توصیفی و تحلیلی است و برای گردآوری اطلاعات از روش کتابخانه‏ای استفاده می‏گردد. پرسش این تحقیق این است که  اعمال سیاست‏های پیشگیری اجتماعی در حوزه مبارزه با فساد در معاملات دولتی در ایران در مقایسه با اسناد بین‏المللی و توصیه‏نامه‏های سازمان‏های بین‏المللی مرتبط چه وضعیتی دارد؟ محدودیت‏ها و موانع پیش‏روی اعمال سیاست پیشگیری اجتماعی از فساد در حوزه معاملات دولتی در نظام حقوقی ایران چیست؟ در این تحقیق نخست مفاهیم و مبانی نظری تحقیق بررسی می‏گردد و سپس مفهوم پیشگیری اجتماعی، راهکارهای این نوع پیشگیری و وضعیت آن در نظام حقوقی ایران و اسناد بین‏المللی تجزیه و تحلیل می شود. در پایان کاستی‏ها و موانع پیش‏روی اعمال پیشگیری اجتماعی در حوزه مبارزه با فساد در معاملات دولتی در ایران مشخص و راهکارهای اصلاحی ارائه می‏گردد.

 

2.       معاملات دولتی در ایران 

2-1. مفهوم معاملات دولتی

علما و متخصصان حقوق اداری، اعمال حقوقی دولتی را از جهت اینکه برای افراد حق و تکلیف ایجاد می‏کند از جنبه‏های مختلف طبقه‏بندی کرده‏اند؛ برای مثال اعمال حقوقی دولتی را از نظر هدف و غایت، به اعمال سیاسی و اداری و از نظر محتوا و ماهیت به اعمال قانون‏گذاری، قضایی و اداری، از نظر موضوع به اعمال حاکمیت و تصدی و از لحاظ صورت به اعمال یک جانبه (ایقاع) و دو جانبه (عقد) تقسیم می‏نماید. (طباطبایی موتمنی، 1394: 289). 

اعمال حقوقی یک جانبه ناشی از تنها اراده مقام اداری (به صورت فردی و جمعی) و اعمال دوجانبه ناشی از تلاقی چند اراده است. به عبارت دیگر اعمال یک جانبه ناشی از تصمیمات اداری و اعمال دوجانبه ناشی از توافق طرفین است (رضایی زاده، 1387: 138-140). اعمال دو جانبه دولت که ناشی از توافق است در اصطلاح به آن معاملات دولتی اطلاق می گردد. به‏عبارت دیگر، دولت‏ها مانند اشخاص خصوصی برای تأمین نیازهای اداری اقدام به انعقاد معامله می کند که این معاملات باید در قالب تشریفات قانونی صورت گیرد. معاملات دولتی در قالب مناقصه و مزایده انجام می‏گیرد. «مناقصه فرایندی است رقابتی برای تأمین کیفیت مورد نظر (طبق اسناد مناقصه(، که در آن تعهدات موضوع معامله به مناقصه‌گری که کم‌ترین قیمت متناسب را پیشنهاد کرده باشد، واگذار می‌شود».¹²بنابراین مناقصه ابزار رقابتی برای انجام خریدهای دولتی با کمترین قیمت است. انجام مزایده‏های دولتی تابع قانون محاسبات عموی 1366 است اما در این قانون مزایده تعریف نشده است. در تعریف مزایده‏های دولتی باید گفت، مزایده شیوه رقابتی جهت فروش کالا و یا خدمات از سوی دولت است، که امکان فروش خدمات و محصولات با بالاترین قیمت را ممکن خواهد کرد. بنابراین دولت برای فروش اموال که مازاد تشخیص داده شده و یا جهت فروش کالا و یا خدمات خود باید از مزایده استفاده نماید. 

معاملات دولتی به جهت رعایت مصلحت دولت، تابع تشریفات ویژه‏ای است که در قوانین و مقررات مربوطه مقرر گردیده است. عدم رعایت این تشریفات موجب بطلان معاملات دولتی می‏گردد. قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 در این خصوص مقرر می دارد: «معاملات وزارتخانه‏ها مؤسسات دولتی اعم از خرید و فروش و اجاره و استجاره و پیمانکاری و اجرت کار و ...  (به استثنای مواردی که مشمول مقررات استخدامی می‏شود) باید حسب مورد از طریق مناقصه و مزایده انجام شود.». مناقصه و مزایده دو شیوه اصلی انجام معاملات دولتی است که حاکی از تشریفاتی بودن معاملات دولتی است. 

 دستگاه‏های اجرایی می‏توانند در مواردی بدون رعایت تشریفات مناقصه و مزایده اقدام به انعقاد معامله نمایند. موارد معافیت از انجام تشریفات مناقصه و مزایده حسب مورد در قوانین مربوطه تعیین شده است. بر اساس قانون مناقصات مصوب 1383، موارد معافیت از انجام تشریفات مناقصه شامل، انجام معاملات کوچک و متوسط¹³، ترک تشریفات مناقصه¹⁴و عدم الزام به برگزاری مناقصه¹⁵ است. در ماده 82 قانون محاسبات عمومی 1366 و آیین‏نامه معاملات دولتی 1349 و در آیین‏نامه معاملات شهرداری کشور مصوب 1346 و آیین‏نامه معاملات مالی شهرداری تهران مصوب 1355 مصادیق معافیت از برگزاری مزایده از سوی دستگاه‏های اجرایی و شهرداری‏ها تعیین گردیده است.  

 

2-2. قوانین حاکم بر معاملات دولتی 

در حال حاضر معاملات دولتی در ایران  بر اساس «قانون محاسبات عمومی مصوب 1366» و «آیین‏نامه معاملات دولتی مصوب 1349» که در راستای ماده 27 این قانون به تصویب مجلس شورای ملی رسید، انجام می‏گیرد. این دو قانون، قواعد عام حاکم بر کلیه معاملات دستگاه‏های دولتی در ایران شامل معاملات وزارتخانه‏ها، سازمان‏ها، شرکت‏های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی  محسوب می‏گردد.¹⁶ در سال 1382 با تصویب قانون مناقصات، برگزاری مناقصات دستگاه‏های دولتی از شمول قانون محاسبات عمومی خارج گردید و بر مبنای مقررات این قانون انجام می‏گیرد. با این حال، مزایده‏های دستگاه‏های اجرایی همچنین مشمول قانون محاسبات عمومی است. در اجرای ماده 104 قانون شهرداری‏های مصوب 11/4/1334 کمیسیون مشترک مجلسین، آیین‏نامه مالی شهرداری‏های در سال 1346 به تصویب مجلس شورای ملی رسید. در رابطه با معاملات شهرداری پایتخت «آیین‏نامه معاملات شهرداری پایتخت» در راستای تبصره 39 قانون بودجه سال 1344 کل کشور در سال 1355 به تصویب‌ مجلس شورای ملی رسید که به موجب ماده (۸) «قانون اصلاح و تسری آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران مصوب 25/1/1355 با اصلاحات بعدی» به شهرداری‏های مراکز استانها، کلانشهرها و شهرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت تسری یافت. 

 

3.       جایگاه پیشگیری اجتماعی در نظام حقوقی ایران

3-1. مفهوم پیشگیری اجتماعی از فساد 

پیشگیری از جرم در معنای جرم شناسانه‌ به مجموعه‏ای از تدابیر و اقدام‏های غیرکیفری و غیرقهرآمیز گفته می‏شود که پیش از ارتکاب جرم و به منظور تاثیرگذاری بر عوامل جرم‏زا اعم از عوامل فردی، محیطی و وضعی به کار گرفته می‌شوند. در این راهبرد تمرکز بر حذف و کاهش عوامل جرم‏زا است و در چارچوب آن سعی می‏شود، بدون استفاده از ابزارها و ضمانت‏اجراهای کیفری، از وقوع بزهکاری جلوگیری به‏عمل آید. (نیازپور، 1394: 64). مطابق «کتابچه راهنمای دستورالعمل پیشگیری از جرم - موثر ساختن آنها»، پیشگیری از جرم شامل رویکردهایی است که هدف از آن کاهش فرصت‏ها بزهکاران جهت ارتکاب جرم، افزایش خطرات و هزینه‏های دستگیری و به حداقل رساندن منافع جرم می‏باشد. (UNODC, 2010: 9) از تعاریف فوق، می‏توان نتیجه گرفت که پیشگیری از جرم شامل هر نوع فعالیت از سوی اشخاص یا گروه‏ها، دولتی یا خصوصی است، که سعی در از بین بردن جرم  قبل از وقوع آن یا قبل از رویدادن هر گونه نتایج دیگر را دارد.

پیشگیری اجتماعی به عنوان یکی از اقسام پیشگیری غیر یفری، بر رویکرد عوامل بزهکاری مبتنی است و به دنبال تعیین عوامل بزهکاری، سازماندهی برنامه‏هایی به‏منظور مقابله با آن و تغییر شرایط اجتماعی و اقتصادی نامناسبی است که فرد در آن زندگی می‏کند و منشاء رفتارهای ضد اجتماعی وی می‏شود. (ابراهیمی، 1391: 51). طبق بند دو مادۀ یک لایجه پیشگیری از وقوع جرم مصوب 1388پیشگیری اجتماعی عبارت است از تدابیر و روش‏هایی آموزشی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی دولت، نهادها و سازمان‏های غیردولتی و مردم نهاد در زمینه‏ سالم‏سازی محیط اجتماعی و محیط فیزیکی برای حذف یا کاهش عوامل اجتماعی وقوع جرم¹⁷. 

با توجه به تعاریف فوق، مهمترین ویژگی پیشگیری اجتماعی تمرکز بر برنامه‏های بلند مدت در زمینه کاهش بزهکاری است. سیاست پیشگیری اجتماعی بر عوامل اجتماعی ارتکاب جرم متمرکز است. در پیشگیری اجتماعی، پیشگیری از جرم با مشارکت دولت و بخش غیردولتی انجام می‏گیرد. 

مبنای نظری پیشگیری اجتماعی بر این ایده مبتنی است که «براي مبارزه با بزهكاري باید به سراغ زمینه‏ها و خاستگاه‏هاي اجتماعي آن رفت و با خنثي‏سازي آن زمينه‏ها، امكان وقوع بزهكاري را از بين برد يا دستكم کاهش داد. مقابلة كيفري ممکن است در کوتاه مدت تأثير داشته باشد، اما در درازمدت، رفتار مجرمان تغییر شکل داده و در اشكال جديد بزهكاري بروز خواهد كرد.» (امیدی، 1388: 50)

در پیشگیری اجتماعی به مشکلات اجتماعی‌ و ‌اقتصادی و به‏طور کلی به عوامل بزهکاری توجه می‏گردد. در واقع تئوری‏های پیشگیری اجتماعی بر حذف و کاهش خطر عوامل اجتماعی، اقتصادی و محیطی جرم‏زا متمرکز است. تئوری‏های که تأمین شهروندان، مبارزه با فقر و بیکاری، تأمین حداقل نیازهای اساسی از جمله خوراک، پوشاک و مسکن برای کلیه افراد جامعه را تکلیف دولت‏ها می‏داند با پیشگیری اجتماعی قرابت دارند. در مقابل دیدگاه‏های حداقلی و یا دیدگاه‏های بدبینانه نسبت به مداخله دولت در اقتصاد و اجتماع در مقابل نظریه پیشگیری اجتماعی از جرم قرار می‏گیرد. 

 

3-2. قانون پیشگیری از وقوع جرم

با توجه به اینکه قسمت نخست بند 5 اصل 156 قانون اساسی یکی از وظایف قوه قضاییه را پیشگیری غیرکیفری از وقوع جرم تعیین کرده است، اما در فقدان قانون عادی در این زمینه سازوکار در این خصوص وجود نداشته و عملاً این بند اجرایی نگردید. تا اینکه سرانجام در سال 1384 لایجه پیشگیری از جرم به مجلس ارائه شد. این مذکور در سال 1394 بعد از اختلاف‏نظر بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی و در نهایت تأیید آن در مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1394 اجرایی گردید. در اجرای بند 5 اصل 165 قانون اساسی در این لایحه ساختار رسمی پیشگیری از جرم ایجاد و نحوه مدیریت پیشگیری از جرم تعیین گردیده است. مطابق ماده 2 این قانون، شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم به ریاست رئیس قوه قضاییه و نائب رئیسی معاون اول رئیس جمهور و  اعضای دیگری که در این ماده پیش‏بینی شده تشکیل می‏گردد. این شورای در حقیقت هماهنگ کننده سیاست پیشگیری از جرم بین قوا و نهادهای مختلف کشوری یعنی قوه مجریه و قوه قضاییه است. پیشگیری از جرم بدون همکاری دو قوه مجریه و قضاییه در عمل امکان‏پذیر نیست زیرا بخش عمده از ابزارهای پیشگیری از جرم در نزد قوه مجریه قرار دارد.  

در لایحه پیشنهادی دولت در کنار شورای عالی پیشگیری از جرم مقرر گردید که شورای استانی پیشگیری از وقوع جرم(ماده 5) و شورای پیشگیری از جرم شهرستان (7) نیز تشکیل گردد. در این لایحه، پیشگیری از جرم در سه سطح پیشگیری اجتماعی، قضایی و انتظامی تعریف شده بود. متاسفانه تقسیم‏بندی و تعاریف اقسام سیاست‏های پیشگیری از جرم که در لایحه نخست تقدیمی دولت وجود داشته حذف گردید. با این توضیح که در لایحه تقدیمی دولت سیاست‏های پیشگیری از جرم به سیاست پیشگیری اجتماعی، قضایی و انتظامی تقسیم گردید بود که سیاست پیشگیری قضایی منطبق با پیشگیری کیفری، و انتظامی منطبق با سیاست پیشگیری وضعی بود. 

با وجود ساختار رسمی که در لایحه برای پیشگیری از وقوع جرم مقرر شده بود،  اما در بند 3 ماده 3 این قانون مشارکت مردم و نهادهای دولتی و غیردولتی در امر پیشگیری از وقوع جرم مقرر گردیده است که این اقدامات در راستای سیاست‏های پیشگیری اجتماعی از جرم است. بند 4 این قانون شناسایی زمینه‏ها و علل وقوع جرم، کاهش آسیب‏های اجتماعی در ذیل وظایف شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم قرار داده که مرتبط با سیاست پیشگیری اجتماعی ازجرم است. 

 

3-4. پیشگیری اجتماعی از جرم در قانون ارتقا سلامت  اداری و مقابله با فساد

سیاست پیشگیری اجتماعی از جرم (فساد) از نظر قانون ارتقا سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 دور نمانده است هر چند در قیاس با پیشگیری وضعی، سیاست پیشگیری اجتماعی در این قانون برجستگی کمتری دارد. ماده 7 این قانون تحت عنوان «منشور اخلاق حرفه‏ای کارگزاران نظام» در ارتباط با پیشگیری اجتماعی از فساد است. مطابق این ماده دولت ملزم شده است بر مبنای منابع اسلامی و همچنین متناسب با علوم و تجربیات روز دنیا منشور اخلاقی مذکور را تدوین نماید. در تبصره این ماده تدوین منشور اخلاقی به منظور تعیین رفتار حرفه‏ای و اخلاقی مقامات به کلیه دستگاه‏های حاکمیتی که مشمول این قانون می‏گردد تسری داده شده است. مشخص نیست که چرا سایر راهکاری پیشگیری اجتماعی از فساد از نظر تدوین‏کنندگان این قانون مغفول مانده است. 

 

3-5. قانون دسترسی آزاد به اطلاعات

دسترسی آزاد کلیه افراد جامعه به اطلاعات موجود در نهادهای دولتی می‏تواند ابزاری کارآمد در جهت مبارز با ارتکاب جرایم مرتبط با فساد باشد. «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388» به‏جهت تضمین دسترسی عمومی به اطلاعات نهادهای دولتی تصویب گردید. ماده 1این قانون مقرر می‏دارد: «هرشخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی را دارد، مگر آن‏که قانون منع کرده‏باشد.» با دسترسی آزاد عموم مردم به اطلاعات مربوط به تصمیمات دولت بی تردید از وقوع جرایم مرتبط با فساد پیشگیری می‏گردد و این قانون برای نخستن‏بار این حق به طور خاص مورد تصریح قرار دارد. تصویب این قانون را می‏توان همسو با سیاست پیشگیری اجتماعی از فساد تلقی نمود. 

 

3-6. برنامه‏های پنج ساله توسعه

در برنامه پنج ساله توسعه گاهی به‏طور صریح و گاهی به‏طور ضمنی تکالیفی برای دولت در زمینه پیشگیری از جرم مقرر شده است. در طی برنامه پنج ساله توسعه تا زمان تصویب برنامه ششم برخی برنامه‏های مرتبط با پیشگیری اجتماعی مشاهد می‏گردد که هر چند تحت عنوان پیشگیری از جرم بیان نشده اما می‏توان آن را مرتبط با سیاست پیشگیری اجتماعی از جرم تلقی کرد. برای مثال در ماده 97 برنامه پنج ساله چهارم توسعه دولت مکلف شد به منظور پیشگیری و کاهش آسیب‏های اجتماعی، طرح کنترل آسیب‏های اجتماعی را با تأکید بر پیش‏گیری از اعتیاد به مواد مخدر تهیه و تنظیم نماید. 

ماده 80 قانون برنامه ششم توسعه یکی از تکالیف دولت را تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‏های اجتماعی و پیشگیری از آسیب‏های اجتماعی مقرر داشته است. تکالیفی که در این ماده برای دولت مقرر شده است مرتبط با پیشگیری اجتماعی از جرم است هر چند به صراحت تحت عنوان پیشگیری اجتماعی از جرم نیامده است. 

 

4.       راهکارهای پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی 

از مطالعات اسناد و استانداردهای بین‏المللی مرتبط با مبارز با فساد می‏توان مهمترین راهکارهای پیشگیری اجتماعی از فساد در معاملات دولتی را احترام به حقوق بشر، تضمین حق دسترسی آزاد به 

اطلاعات، مشارکت جامعه مدنی، تدوین منشور اخلاق حرفه‏ای و تأمین معیشت کارکنان دولتی برشمرد. 

 

4-1. آزادی بیان و پیشگیری از فساد در معاملات دولتی

میثاق بین‏المللی حقوق مدنی و سیاسی¹⁸همراه با«اعلامیه جهانی حقوق بشر 1948»¹⁹مبنای بین‏المللی الزام دولت به احترام به حق آزادی بیان است. اگر تعریف اعلامیه جهانی حقوق بشر و نیز میثاق حقوق مدنی و سیاسی از آزاذی بیان را معیار قرار دهیم، «آزادي بيان شامل آزادی جستجو، دريافت و انتقال اطلاعات و عقايد از هر قبيل، صرف نظر از مرزها، خواه شفاهي، خواه به صورت نوشته يا چاپ يا به صورت هنري، مي‏باشد.» آزادی بیان در معنای جستجوی و انتقال اطلاعات و عقاید سه مصداق مهم یعنی آزادی رسانه، آزادی مطبوعات و آزادی شبکه‏های اجتماعی دارد. بنابراین هر نوع سانسور و محدودیت غیر منطقی در انتشار عقاید و افکار در رسانه، مطبوعات و شبکه‏های اجتماعی با اصل آزادی بیان مغایرت دارد. 

تجربه کشورهای موفق در مبارزه با فساد اداری حاکی از آن است که اطلاع‏رسانی، دشمن شماره یک فساد می‏باشد. در این میان، مهمترین و کم هزینه‏ترین ساز و کار اطلاع‏رسانی نیز هنوز مطبوعات و رسانه‏ها هستند (خضری، 1387: 43) احترام به حقوق بشر نقش مهمی در کاهش فساد در معاملات دولتی دارد. توسعه حقوق بشر می‏تواند شفافیت و مشارکت را افزایش دهد و باعث تقویت مسئولیت‏پذیری گردد. حقوق بشر از طریق ارتقا شفافیت و مشارکت مردم امکان موشکافی و نظارت بر فرآیند تصمیمات دولتی را فراهم می‏سازد، در نتیجه امکان کشف فساد را افزایش می دهد. بنابراین ترویج، ارتقا و حمایت از حقوق بشر یکی از راهکارهای ارتقا شفافیت و مشارکت مردم و در نتیجه کاهش فساد است. توسعه حقوق بشر منجر به شفافیت و دسترسی عمومی به اطلاعات مربوط به تصمیمات دولتی می‏گردد. آزادی بیان مشارکت ذینفعان، مانند جامعه مدنی، در فرآیندهای تصمیم‏گیری دولتی را افزایش می‏دهد. 

تضمین آزادی رسانه با بحث حمایت از افشاگران فساد نیز در ارتباط است. افشاگری در زمینه فساد به معنای افشای اطلاعات مربوط به تخلفات در سازمان است که شخص افشاگر از انجام آن یا امکان ارتکاب آن در آینده آگاهی یافته است. این افشا نسبت به اشخاص و یا نهادهایی انجام می‏گیرد که تصور می‏گردد با خطر فساد مواجهه هستند. (Transparency International, 2009:3)

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصل آزادی بیان به صراحت مقرر نشده است و تنها در اصل 24 به دو مصداق آن یعنی نشریات و مطبوعات اشاره شده است. مطابق این اصل نشریات و مطبوعات در بیان مطالب آزادند مگر آنکه مخل به مبانی اسلام یا حقوق‏ عمومی‏ باشند. همچنین از اصل 175 قانون اساسی نیز می‏توان اصل آزادی بیان را استباط نمود. با این‏حال آزادی بیان حقی مطلقی نیست از اینرو در قانون اساسی محدودیت‏های بر این اصل وارد گردیده است. در اصل 24 قانون اساسی آزادی بیان به دو قید «مخل به مبانی اسلام» و «حقوق عمومی» نباشد محدود شده است.

باجود اینکه اصل آزادی بیان در کلیت خود در نظام حقوقی ایران به رسمیت شناخته شده است، اما در اجرا این اصل با محدودیت‏ها و ابهاماتی مواجه است. عدم تعیین دقیق محدودیت‏های آزادی بیان در قوانین ایران و استفاده از الفاظ کلی، باعث گردید که بتوان با استناد به برخی مفاهیم کلی مانند امنیت و اخلاق عمومی، نظم عمومی، عدم اخلال به مبانی اسلامی... آزادی بیان را تحدید نمود. در بحث آزادی مطبوعات به عنوان یکی از مصادیق آزادی بیان  ایرادات اساسی که بر قانون مطبوعات مصوب 1364وارده است، مربوط به ترتیبات صدور مجوز فعالیت مطبوعات و به‏ویژه لغو پروانه فعالیت است که در ماده 10 و 11 این قانون مقرر شده است. در بحث آزادی بیان در فضای مجازی نیز به موجب ماده 22قانون جرایم رایانه‏ای مصوب 1388، در ارتباط با محتوای که قابل انتشار در فضای مجازی است کارگروهی تحت عنوان کارگروه مصادیق مجرمانه پیش‏بینی شده است که از اختیارات گسترده در زمینه محدودیت و فیلترینگ اینترنت برخوردار است.

 

4-2 حق دسترسی به اطلاعات نهادهای دولتی

حق دسترسی به اطلاعات را می‏توان به‏عنوان حق جستجو، دریافت و انتشار اطلاعاتی تعریف کرد که توسط موسسات عمومی نگهداری می‏گردد. در ماده 19 اعلامیه جهانی حقوق بشر 1948 حق دسترسی آزاد به اطلاعات مقرر شده است که این حق شامل حق آزادی جستجو، دریافت و انتشار اطلاعات و ایده‏ها از طریق رسانه صرفنظر از مرزهای دولت می‏گردد. 

همه افراد یک جامعه حق دارند که به اطلاعاتی که از سوی دولت نگهداری می‏گردد دسترسی داشته باشند. در این راستا لازم است که کشورها قوانینی را تصویب نمایند که در آن تشریفات درخواست افراد برای دسترسی به اطلاعات دولتی مشخص گردد. همچنین در این قانون باید محدودیت‏های دسترسی به اطلاعات مشخص گردد و نهادی ناظر برای اجرای این حق تعیین گردد. سرانجام اینکه باید ضمانت اجراهای مدنی و کیفری برای کارکنان دولتی که از افشای اطلاعات دولتی خودداری می‏کنند وضع گردد. 

فقدان اطلاعات در مورد فعالیت و تصمیم‏گیری دولت می‏تواند به‏راحتی این امکان را برای مقامات دولتی فراهم نماید تا تغییرات در تصمیمات را در جریان برگزاری معاملات دولتی را در راستای منافع شخصی خود پنهان کند (Kuhm and Sherman, 2014: 19) به عبارت دیگر، نبود جریان آزاد اطلاعات باعث پرورش زمینه سوءاستفاده از قدرت و سوء مدیریت می‏شود (حبیبی، 1382: 58). کنوانسیون سازمان ملل متحد به‏عنوان سند جامع پیشگیری از فساد در ماده 10 به حق آزادی اطلاعات به عنوان راهکاری برای پیشگیری از فساد توجه داشته است. این ماده تحت عنوان گزارش‏دهی در بخش عمومی کشورهای عضو را ملزم کرده که اقداماتی را در جهت دسترسی هر چه بیشتر به اطلاعات و در نتیجه شفافیت بیشتر در بخش دولتی انجام دهند.

قانون نمونه آنسیترال در زمینه معاملات دولتی، نیز اصل افشا اطلاعات مربوط به معاملات دولتی را مقرر داشته است. در ماده 25 این سند دستگاه مناقصه‏گزار ملزم گردیده که سوابق مستندی از روند برگزاری معاملات دولتی را تهیه و نگهداری کند. ماده 24 و 69 این سند در ارتباط با افشای اطلاعات‏ مربوط به معاملات دولتی است. ماده 24 در باب محرمانگی اطلاعات مربوط به مناقصه‏گران، اصل ممنوعیت افشای اطلاعات را تنها در صورتی مجاز می‏داند که برای حمایت از امنیت ملی ضرورت داشته باشد( مانند معاملات مربوط به خریدهای نظامی)، یا اینکه افشای اطلاعات مغایر با قانون و یا مانع اجرای قانون گردد. همچنین در مواردی که افشای اطلاعات با منافع مشروع مناقصه گران و یا پیمانکاران مغایرت دارد و یا مانع رقابت منصفانه است ضرورتی به رعایت اصل افشای اطلاعات نیست. در سند OECD تحت عنوان «سلامت معاملات دولتی» اصل افشای اطلاعات در ذیل عنوان شفافیت معاملات دولتی مطرح شده است. همچنین در ذیل عنوان استثنائات اصل رقابت، محرمانگی اطلاعات مربوط به معاملات دولتی را یک استثنا دانسته است و تنها در صورتی مجاز است که برای حفظ منافع دولت، برای مثال امنیت ملی و یا سایر منافع عمومی ضرورت داشته باشد (OECD, 2007: 47). 

همان‏طور که پیش‏تر بحث گردید در قوانین متعددی بر حق آزادی دسترسی به اطلاعات تصریح شده است. ترتیبات حق دسترسی به اطلاعاتی که در نزد نهادهای دولتی وجود دارد در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388 مقرر گردیده است. در خصوص حق دسترسی آزادی به اطلاعات در نظام حقوقی ایران نتایج ذیل به‏دست می‏آید: 

1.       با وجود قوانین الزام‏آور در این خصوص اما سیاست‏گذاری عمومی و قضایی نیز علاوه بر قانون‏گذاری باید در خدمت تضمین این حق باشد که در نظام حقوقی ایران اراده جدی برای تحقق این حق وجود ندارد. 

2.       وجود قوانین قدیمی در رابطه با دسته‏بندی اطلاعات محرمانه عملاً باعث شده است که به‏طور غیرمعقولی دایره استنثائات اصل دسترسی به اطلاعات توسعه یابد. 

3.       فقدان شکل‏گیری فرهنگ مطالبه‏گری در این زمینه از سوی شهروندان که لازمه آن آموزش شهروندان از طریق رسانه عمومی است، در نظام حقوقی ایران بسیار مشهود است. 

4.       در  ایران نهادی برای شکایت از اقدامات مقامات اداری در زمینه رد درخواست متقاضیان دسترسی به اطلاعات وجود ندارد.

5.       مفاهیم چون امنیت و آسایش عمومی که تعریف مشخصی از آن در قوانین وجود ندارد نیز باعث اعطای اختیارات گسترده مصلحت‏سنجی به نهادها دولتی برای تصمیم‏گیری در خصوص ارائه اطلاعات گردیده است. به‏ویژه اینکه تصمیمات این نهادها قابلیت شکایت را ندارد.

 

4-3. مشارکت جامعه مدنی (نظارت مردمی)

گروه‏های جامعه مدنی، به‏عنوان یک ناظر مستقل، می‏تواند به شناسایی و کاهش فساد در فرایند معاملات دولتی کمک کنند. «برای تقویت جبهه مبارزه، نهادها و سازمان‏های غیردولتی مستقل می‏توانند خدمات ارزنده‏ای عرضه کنند. فراهم کردن بستر شکل‏گیری سازمان‏های و نهادهای غیردولتی مستقل مبارزه با فساد در داخل و همانند آنچه در سطح بین‏الملل وجود دارد و میدان دادن به مردم و در تقویت جبهه مبارزه با فساد، بیش از روش‏های دولتی موثر خواهد بود». (خضری، 1387: 823).

مشارکت جامعه مدنی کنترل بهتر بر فعالیت‏ها و تصمیمات‏گیری‏های دولت را ممکن می‏سازد و ایجاد یک چارچوب مدیریتی مؤثر در حوزه اداره امور عمومی را تسهیل می‏کند؛ و در نتیجه به کشف فساد یاری می‏رساند. مشارکت جامعه مدنی شفافیت را به دلیل مشارکت عموم مردم، به کاملترین شکل در فرآیند معاملات دولتی ارتقاء می‏دهد. نظارت جامعه مدنی از طریق شناسایی اعمال خلاف قانون در فرآیند معاملات دولتی و بازرسی آنها به‏شکل مستقل، انصاف و کارآمدی را تقویت می‏کند. 

در ماده 5 کنوانسیون سازمان ملل متحد بر علیه فساد، مقرر گردیده که کشورها در سیاست‏های خود برای مبارزه بر علیه فساد باید مشارکت جامعه مدنی را ارتقاء دهند. ماده 13 این سند به‏طور خاص به بحث مشارکت جامعه مدنی پرداخته است. مطابق بند 1 این ماده کشورهای عضو باید اقدامات مقتضی جهت شرکت فعالانه افراد و گروه‏های خارج از بخش دولتی مثل جامعه مدنی، سازمان‏های غیردولتی و سازمان‏های جامعه‏مدار به جهت جلوگیری و مبارز با فساد به‏عمل آورند. 

توصیه‏نامه شورای OECD در زمینه کارپردازی‏های دولتی پیشنهاد می‏کند که کشورها شفافیت و مشارکت کارآمد ذینفعان را ارتقاء دهند. بعلاوه، پیش‏نویس توصیه‏نامه شورای OECD در زمینه سلامت معاملات دولتی، کشورها عضو را ترغیب نموده که سلامت معاملات دولتی و منفعت عمومی در کلیه مراحل فرآیند سیاسی و سیاست‏گذاری، به‏طور خاص به شیوه‏های زیر را تضمین نماید: (1) اعطای نقش منصفانه به کلیه ذینفعان- سازمان‏های جامعه مدنی، تجار، رسانه‏ها و شهروندان- در توسعه و اجرای سیاست‏های عمومی؛ و(2) توانمندسازی جامعه مدنی که شامل سازمان‏های دیدبان، گروه‏های از شهروندان و رسانه‏های مستقل می‏شود تا اینکه پاسخ‏گویی به شیوه‏ای کارآمد تضمین شود. 

در مقدمه کنوانسیون آمریکایی مبارزه با فساد به اهمیت مشارکت جامعه مدنی در مبارزه با فساد اذعان شده است. در این سند مقرر شده: «لازم است مشارکت جامعه مدنی در پیشگیری و مبارزه با فساد تقویت گردد». همچنین بند 11 ماده 3 این سند در بیان اقدامات پیشگیرانه به مکانیسم‏هایی برای ترغیب مشارکت جامعه مدنی و سازمان‏های غیردولتی در تلاش جهت پیشگیری از فساد اشاره کرده است. 

در سياست جنايي اسلام، مشاركت مردمي در پيشگيري از جرم در قالب امر به معروف و نهي از منكر، به‏عنوان مهمترين نهاد نظارتي، با هدف مبارزه با ارتكاب جرم مورد تأكيد قرار گرفته است(حاجی ده آبادی، 1383: 79). امر به معرف و نهی از منکر را نباید صرفاً به روابط فردی محدود نمود بلکه این نهاد همچنین بر حق مردم بر نظارت و تذکر به حاکمان جامعه در جهت اصلاح رویه فاسد نیز دلالت دارد. 

ماده 10 قانون قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مشارکت جامعه مدنی و یا نظارت مردمی در امر مبارز با فساد را مقرر داشته است. مطابق این ماده وزارت کشور موظف است تمهیدات لازم را درباره توسعه و تقویت سازمان‏های مردم نهاد در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد فراهم آورد. در این قانون علاوه بر الزام مشارکت سازمان‏های مردم نهاد در امر مبارزه با فساد، همچنین در ماده 4 این قانون دولت مکلف گردیده که سازمان‏های مردم نهاد را در راستای وظایف نظارتی خود تقویت کند. در ماده 66 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 همراه با اصلاحات بعدی، نیز امکان مشارکت جامعه مدنی در اعلام جرم و در نتیجه تعقیب برخی از جرایم مرتبط با فساد را پیش‏بینی کرده است. 

در آسیب‏شناسی نظارت جامعه مدنی بر امر فساد اداری در ایران می‏توان به برخی کاستی‏های در این زمینه اشاره کرد:

مهمترین نقیصه نظارت مردمی در پیشگیری از فساد شرایط قانونی سختگیرانه تشکیل سازمان های مردم نهاد است. در حال حاضر تشکیل و فعالیت سازمان‏های مردم‏نهاد به‏موجب «آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان‏های غیردولتی‌» مصوب 1384 انجام می‏گیرد. با توجه به ضرورت کسب مجوز برای فعالیت از سوی سازمان‏های مردم نهاد دولت می‏توانند از طریق خودداری از صدور پروانه فعالیت و یا انحلال یک سازمان مردم نهاد استقلال آن را خدشه‏دار سازد. 

در تبصره 3 ماده 66 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 دامنه مشارکت سازمان‏های مردم نهاد را در امر مبارز با فساد تنها محدود به آن دسته از سازمان‏های مردم نهاد نموده که در فهرستی که به‏وسیله وزیر دادگستری با همکاری وزارت کشور تهیه و به تصویب رئیس قوه قضاییه می‏رسد، قرار گیرند. 

 

4-4. رفتار حرفه‏ای و اخلاقی

منشورهای اخلاقی استانداردهایی را برای کارکنان دولتی ترسیم‏ می‏کند که موظفند به منظور دستیابی به آن تلاش نمایند. همچنین این منشورها حس مسئولیت در کارکنان دولتی به‏دلیل موقعیت حرفه‏ای که در جامعه دارند را بیان می‏کند. (Gaylin and Jennings, 1996: 127) یک منشور اخلاقی کارآمد غالباً در دو سطح عمل می‏کند: سازمانی و سمبولیک. منشور اخلاقی سازمانی مرزها و همچنین انتظارات رفتاری را بیان می‏کند. به این معنی که معیارهای مشخصی را در ارتباط با اینکه چه رفتاری ممنوع است (رشوه) و چه رفتاری از کارمند دولت انتظار می‏رود (نشان دادن بی طرفی نسبت به کلیه شهروندان ) ارائه می‏دهد. منشورهای اخلاق همچنین تا حد زیادی نمادین است. تصویب یک منشور اخلاقی راهی برای تعریف یک مدل رفتار حرفه‏ای است (Gilman, 2005: 6).  

رفتار حرفه‏ای و اخلاقی به‏عنوان یکی از پاسخ‏های کنشی در قالب پیشگیری اجتماعی به مفاسد مالی و اداری محسوب می‏گردد. ایجاد تعهدات اخلاقی در کارگزاران با آموزش‏های صحیح و به‏جا تا حد بسیار زیادی دارای آثار پیشگیرانه در ارتکاب اعمال مجرمانه خواهد بود. برای سالم‏سازی محیط سازمانی، دو سازوکار وجود دارد: یکی سازوکار قانون و دیگری سازوکار اخلاق که فراتر از قانون است و به‏صورت پایدار و نهادی می‏تواند سالم‏سازی را به‏صورت فرایندی بر سازمان حاکم کند. (سلطانی، بی‏تا: 102)

مبنای رفتار حرفه‏ای، از اصول اخلاقی ناشی می‏گردد که بر رفتار یک شخص یا گروه در یک فعالیت اقتصادی حاکم است. برای مثال اخلاق حرفه‏ای در حرفه پزشکی متفاوت از اخلاق حرفه‏ای وکالت است. با این وجود برخی اصول اخلاقی عام‏الشمول وجود دارد که بر کلیه مشاغل قابل اعمال است. برای نمونه در این رابطه می توان به اصل صداقت، راست کرداری، شفافیت، مسئولیت‏پذیری، بی‏طرفی و... اشاره کرد. 

استفاده از منشورهای رفتاری یا اخلاقی به‏طور گسترده در موافقت‏نامه‏های بین‏المللی ضد فساد به‏رسمیت شناخته شده است. در بین نخستین اسنادی که ارزش منشورهای اخلاقی را به رسمیت شناخته می‏توان به کنوانسیون مبارزه بافساد بین کشورهای آمریکایی مصوب 1996 اشاره کرد. کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد، منشور اخلاقی در بخش خدمات عمومی را به عنوان یکی از عناصر ضروری در پیشگیری از فساد مقرر داشته است. ماده 8 این کنوانسیون به «ضوابط مربوط به مقامات دولتی» اختصاص داده شده و در بند دوم از ماده مذکور مقرر داشته که «هر کشور عضو، به‏ویژه تلاش خواهد نمود تا در چارچوب نظام حقوقى و سازمانى خود مقررات یا استانداردهاى رفتارى را جهت اجراء صحیح، آبرومندانه و مناسب عملکردهاى دولتى به‏کار برد.» قسمت «ب» از بند اول ماده 12 کنوانسیون یاد شده نیز «اقدام برای ارتقا سلامت مالی در بخش خصوصی با توسل به تدوین منشور اخلاقی را پیشنهاد می‏دهد.» 

قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد به موضوع رفتار حرفه‏ای و اخلاقی به‏عنوان یکی از پاسخ‏های کنشی در قالب پیشگیری اجتماعی به مفاسد مالی و اداری اشاره کرده است. (سلطانی، بی‏تا: 102). ماده 7 قانون شفافیت و ارتقا سلامت اداری 1390 به‏صراحت لزوم تدوین منشور تحت عنوان «منشور اخلاق حرفه ای کارگزاران نظام» را مقرر داشته است.

«در نظام حقوقی ایران در قوانین و مقررات مختلف بعضا شاهد توجه به مصادیقی از قواعد اخلاق حرفه‏ای هستیم. برای نمونه، مواد 544 و 545  قانون تعزیرات مصوب 1375، و مواد 2 و 3 قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی مصوب 29/11/1353 و ماده 7 قانون مبارزه با پولشویی همگی در ارتباط با حفظ و نگهداری اسناد و سوابق محرمانه شاهد این مدعا هستند» (دادخواهی، 1390: 216).

 

4-5. اصلاح وضعیت حقوق و دستمزد کارمندان

یکی از سیاست‏های اصلی در حوزه پیشگیری اجتماعی اصلاح وضعیت اقتصادی و بهبود وضعیت معیشتی مردم است. مهمترین مسائل معیشتی که در ارتباط با کارکنان دولت مطرح است که به‏طور معمول باعث آسیب‏پذیری در برابر فساد می‏گردند عبارتند: 

الف) مشکلات و مسائل معیشتی کارکنان و عدم تناسب هزینه‏های با درآمد آنان؛ 

ب) وجود فاصله طبقاتی زیاد بین اقشار مختلف جامعه؛ 

ج) تورم و به تبع آن افزایش فقر؛

ه) عدم تناسب دریافتی‏های کارکنان در دو بخش دولتی و غیر دولتی؛

و) مناسب نبودن سطح زندگی کارکنان با موقعیت اجتماعی آنان که انگیزه ارتکاب فساد اداری را فراهم می‏کند. (سازمان مدیریت و برنامه ریزی کل کشور، 1380: 211)

اعتقاد بر این است که حقوق پایین کارکنان دولت، یکی از فاکتورهای اساسی و مهم دخیل در فساد است. فرض بر این است که هنگامی که حقوق کارمندان پایین باشد، کارکنان دولتی ممکن است از مجاری غیررسمی یا حتی غیرقانونی تقاضای مطالبه وجه از مراجعین نماید. بر این اساس، فرض می‏گردد که افزایش سطح پرداخت‏های نقش موثری در پیشگیری از فساد دارد. (Gong and Wu, 2012: 192).

امام علی در فرمان‏ها و دستورالعمل‏های حکومتی و اداری خود، بر تأمین مالی کارگزارن سخت تاکید می‏کرد و دریافت رشوه و خیانت در بیت‏المال از مهمترین پیامدهای عدم تأمین مالی کارگزارن بر می‏شمارد (هفتادر و همکاران، 1395: 101). 

فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در ارتباط با تعیین حقوق و مزایای کارکنان دولتی است. بر مبنای ماده 125 قانون مدیریت خدمات کشوری حقوق کارمندان دولتی باید هر سال متناسب با نرخ تورم که از سوی بانک مرکزی اعلام می‏گردد افزایش یابد. با این حال این راهکار هیچ گاه نتوانسته در ایران کارآمد باشد، زیرا در عمل افزایش حقوق کارکنان دولت هیچ گاه بر مبنای نرخ واقعی تورم نبوده است و از سوی دیگر افزایش حقوق کارکنان دولتی نیز با توجه اینکه دولت در تثبیت قیمت‏ها ناموفق بوده عملاً خود به یکی از عوامل افزایش تورم منجر شده است. 

 

5.       مصاحبه های اینترنتی در زمنیه پیشگیری اجتماعی از فساد

در مصاحبه‏ها و سخنرانی که متخصصان در زمینه فساد اداری  داشته‏اند نیز بر اهمیت برخی مولفۀ‏های سیاست‏های پیشگیری اجتماعی تأکید شده است. برای نمونه به برخی از این مصاحبه‏ها اشاره می‏گردد. 

1.       مرکز پژوهشی مبنا در پژوهش «بررسی و تحلیل فساد اداری در ایران» در مصاحبه‌ای با آقای دکتر علی مشهدی حقوقدان و عضو هیئت‌علمی دانشگاه قم به گفت‌وگو نشست. ایشان در بیان دلایل فساد اداری استدلال نموده که یکی از مهمترین عوامل غیرحقوقی در فساد اداری، عامل اقتصادی است. زیرا گاهی مسائل اقتصادی زمینه‌ساز بروز فساد در دستگاه‌های اجرایی می‌شوند. برای نمونه زمانی که حقوق کارمند در دستگاه اجرایی پایین است و کفاف زندگی‌اش را نمی‌دهد، ممکن است او متوسل به روش‌های غیرقانونی و مصادیق به فساد مانند رشوه گرفتن، کم‌کاری کردن، دور زدن قانون گردد(مشهدی، 1401) 

2.       در یک مصاحبه دیگری در زمینه مبارزه با فساد بر اهمیت شفافیت‏سازی و دسترسی مردم به همه اطلاعات دولت که باعث حذف رانت‏ها می‏شود تاکید شده است. استدلال شده که قانون دسترسی آزاد به اطلاعات که در سال 1388 به تصویب رسید به شکل مطلوبی اجرایی نشده است. (واعظی، 1393)

3.       در سخنرانی دیگری بر اهمیت نقش آزادی بیان در پیشگیری از فساد تاکید شده است. استدلال شده که اگر بر آزادی بیان و نظر تکیه می شود برای این است که یکی از راه‏های جلوگیری از فساد و فراگیرشدن فساد و تداوم آن آزادی ها و نقدکردن هاست اگر می گوییم مطبوعات مجامع و احزاب و تشکل های غیردولتی باید حضور داشته باشند، اهمیت داشته باشند این برای جلوگیری از فساد است.( خاتمی، 1392)

 

بحث و نتیجه‏گیری

فساد شکلی از رفتار غیرصادقانه و مجرمانه است که توسط کارکنان دولت با سوء استفاده از اختیارات خود و در راستای کسب منافع شخصی و یا منفعت دیگری ارتکاب می‏یابد. به تجربه ثابت گردیده که سیاست تشدید مجازات در مبارزه با فساد اداری به‏تنهایی کارآمد نیست. در مقابل باید راهکاری اندیشه شود که زمینه ارتکاب فساد کاهش یابد. بنابراین نقش پیشگیری غیرکیفری اهمیت می‏یابد. کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مقابله با فساد به عنوان استاندارد مبارز با فساد نیز توجه ویژه‏ای به پیش‏گیری غیرکیفری از فساد نموده است. در بند 5 اصل 156 قانون اساسی یکی از وظایف دستگاه قضایی، پیشگیری از ارتکاب جرم یا همان پیش‏گیری غیرکیفری تعیین گردیده است. 

در مقاطعی، با وجود سیاست تشدید مجازات برای مبارزه با جرایم مرتبط با فساد، برای نمونه قانون تشدید مجازات اختلاس، ارتشا و کلاهبرداری مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، اما در عمل مشخص گردیده که راهکارهای تشدید کیفری و یا همان پیشگیری کیفری نتوانسته درکاهش فساد اداری در ایران راهکشا باشد²⁰. بنابراین کارآمدی مبارزه با فساد مستلزم استفاده از راهکارهای پیشگیرانه غیرکیفری است. مهمترین تحول در زمینه پیش‏گیری از فساد اداری در ایران، تصویب قانون پیشگیری از جرم در سال 1394، هر چند به شکلی کاملاً ناقص، می‏باشد. این قانون برای نخستین‏بار، نهاد رسمی تحت عنوان «شورای عالی پیشگیری از جرم» تحت ریاست رئیس قوه قضاییه با ترکیبی از مقامات قوه مجریه ایجاد نمود. همراه با نهاد رسمی متولی پیشگیری از جرم در ایران، مشارکت مردمی و یا به عبارت دیگر جامعه مدنی به‏عنوان متولی غیر رسمی امر مبارز با فساد نیز پذیرفته شد. نمونه دیگر گرایش به سمت پیش‏گیری غیرکیفری از فساد، تصویب قانون ارتقا شفافیت و مبارزه با فساد اداری 1390 است. تلاش این قانون عمدتاً متمرکز بر سیاست‏های پیش‏گیری غیرکیفری وضعی از فساد اداری است. هر چند در این قانون به پیشگیری اجتماعی از فساد نیز توجه شده است. 

برخلاف، پیشگیری وضعی، رویکرد پیشگیری اجتماعی نسبت به مسئله فساد عموماً در قالب برنامه‏های بلند مدت اجرا می‏گردد، اما بی‏تردید راهکاری مؤثرتر در مبارزه با فساد اداری در معاملات دولتی است. به عبارت دیگر، در زمینه مبارز با فساد در معاملات دولتی نباید راهکارهای پیشگیرانه اجتماعی را به دلیل بازدهی نتایج آن در بلند مدت نادیده گرفت و صرفاً دید کوتاه مدت به مسئله پیشگیری از فساد داشت. بخش مهمی از استانداردهای بین‏الملل در زمینه مبارز با فساد در معاملات دولتی با پیشگیری اجتماعی از فساد ارتباط دارد. تضمین آزادی بیان، امکان دسترسی عموم به اطلاعات نهادهای دولتی، مشارکت جامعه مدنی، تدوین منشور اخلاقی، و بهبود وضعیت اقتصادی کارکنان دولتی از مهمترین راهکارهای پیشگیری اجتماعی از فساد است که در این مقاله پیشنهاد گردید.

 

پیشنهادات کاربردی

سیاست پیشگیری اجتماعی از فساد در نظام حقوقی ایران کاستی هایی نیز دارد که در قالب پیشنهادات ذیل بیان می‏گردد:

1.       تضمین حق آزادی بیان شهروندان از طریق اصلاح قانون مطبوعات مصوب 1364در راستای کاستن از سانسور دولتی و آزادی هر چه بیشتر مطبوعات در بررسی و نقد اقدامات مقامات دولتی؛ حق آزادی تجمع و راهپیمایی عمومی از جمله لزوم تصویب قانونی در رابطه با نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی و اصلاح آیین نامه چگونگی تامین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‏های قانونی مصوب 1381، آزادی دسترسی به اینترنت که شامل آزادی فعالیت در بستر فضای مجازی می‏گردد. 

2.       با توجه به اینکه اطلاع‏رسانی دشمن درجه یک فساد است در این رابطه لازم است که الزامات مقرر در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388 از سوی دستگاه‏های اجرایی رعایت گردد. همچنین با توجه به کاستی‏هایی که این قانون دارد، به ویژه در بحث محدودیت‏های حق دسترسی آزاد به اطلاعات دستگاه‏های دولتی، مورد بازنگری قرار گیرد. 

3.       برداشتن موانع مشارکت سازمان‏های مردم نهاد در امر مبارز با فساد و تقویت نقش و جایگاه آنها.  در این خصوص لازم است که آیین نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی مصوب 1384 به گونه اصلاح گردد که سازمان مردم نهاد جهت تشکیل نیازی به مجوز پیشینی از دولت نداشته باشند. همچنین ضرورت دارد که تبصره 3 ماده 66 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392 با اصلاحات بعدی حذف گردد تا مشارکت سازمان های مردم نهاد تنها محدود به سازمان‏های مردم نهاد که به‏طور خاص از سوی حکومت گزینش می‏گردند نشوند. 

4.       در خصوص کارکنان دولت نیز با افزایش حقوق و مزایایی کارکنان دولتی متناسب با نرخ تورم می‏توان گرایش و تمایل به فساد را کاهش داد. در این رابطه لازم است که الزام مقرر در ماده 125 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 با اصلاحات بعدی اجرایی گردد. 

 

منابع 

[1]       ابراهیمی شهرام (1391)، جرم‏شناسی پیشگیری، چاپ اول، تهران: نشر میزان. 

[2]       امیدی، جلیل، (1388)، «ارزیابی انتقادی طرح تشدید مجازات جرایم اخلال در امنیت روانی جامعه» در تازه‏های علوم جنایی (مجموعه مقاله‏ها) زیر نظر: نجفی ابرند آبادی، تهران، انتشارت میزان.

[3]       حبیبی، محمدحسن، (1382)، «بررسی حق آگاهی مردم به عنوان یک حق اساسی»، نشریه حقوق اساسی، شماره اول. 

[4]       طجرلو، رضا و قربانی درآباد، بهزاد (1395). «سلامتی معاملات دولتی»، نشریه حقوق انرژی، دوره 2، شماره 1، بهار و تابستان.

[5]       فضلی، مهدی و خالقی، ابوالفتح (1397). «کاستی های تقنینی در کاهش فساد در معاملات دولتی در پرتوی رهنمودهای OECD»، مجله حقوق کیفری، دوره 6، شماره 23، شهریور. 

[6]       خضری، محمد، (1387) «آسیب‏شناسی روش‏های مبارزه با فساد اداری در ایران»، علوم سیاسی: مطالعات راهبردی، شماره 42.

[7]       دادخواهی، لیلا (1390)، فساد مالی - اداری و سیاست جنایی مقابله با آن، نشر میزان، تهران.

[8]       رضایی هفتادر، حسین و همکاران (1396) «تأمین مالی کارگزارن نظام اداری علوی با تأکید بر نامه 53 نهج البلاغه»، فصل‏نامه اندیشه و حدیث، شماره بیست و سه. 

[9]       علی مشهدی، (1401) «ضرورت بالا بردن هزینه های فساد برای مسئولان»، در سایت ذیل موجود است https://smhi.ir/index.php/interview/item/5499-corruption

[10]       واعظی، محمود(1393)، دسترسی آزاد به اطلاعات، مهمترین ابزار کاهش فساد اداری در سایت زیر موجود استhttps://ensafnews.com/15791

[11]       خاتمی، سید محمد (1392)، آزادی بیان راهکار مبارزه بافساد است در سایت ذیل موجود است https://basirat.ir/fa/news/

[12]       سازمان مدیریت و برنامه ریزی کل کشور(1380)، برنامه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت در نظام اداری (حکومت)، تهران، انتشارات سازمان مدیریت و برنامه‏ریزی کشور، نشر زحل، چاپ اول.

[13]       سلطانی، ایرج، (بی‏تا)، «نگاهی به توسعه منابع انسانی در سلامت نظام اداری»، تحول اداری، دوره هفتم، شاره 35 و 36 

[14]       طجرلو، رضا؛ قربانی درآباد، بهزاد،(1395) «سلامتی در معاملات دولتی»، مطالعات حقوق انرژی، دوره 2، شماره1.

[15]       عالمی، زهرا، (1375)، «سیاست جنایی و گرایش پیشگیری به آن در سازمان ملل متحد»، پایان نامه کارشناسی ارشد حقوق جزا و جرم شناسی، دانشگاه آزاد تهران.

[16]       طباطبایی موتمنی، منوچهر،(1394)، «حقوق اداری»، چاپ هشتم، انتشارات سمت، تهران. 

[17]       رضایی‏زاده، محمدجواد(1387) «ویژگی قراردادهای ادرای»، فصلنامه حقوق مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، دوره38، شماره 2. 

[18]       نیازپور، امیرحسن(1394)، «پیشگیری از فساد اداری، مالی در پرتو؛ «آیین‏نامه پیشگیری و مقابله نظامند وپایدار با مفاسد اقتصادی درقوه مجریه1392»، راهبرد، شماره76. 

[19]       حسین زاده، علی (1402) شاخص ادراک از فساد سال 2023 منتشر شده؛ ایران در جایگاه 149 از 180 کشور، موجود در https://tp4.ir/?p=7090

[1]       OECD (2007) Integrity in Public Procurement Good Practice From A TO Z, www.oecd.org/gov/ethics/procurement/az. 

[2]       OECD (2013a), Implementing the OECD Principles for Integrity in Public Procurement: Progress since 2008, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing.

[3]       OECD (2015) “OECD Recommendation of the Council on Public Procurement”, OECD Publication, available at: https://www.slideshare.net/OECD-GOV/oecd-recommendation-onpublic- Procurement.

[4]       Stuart C. Gilman (2005) Ethics Codes and Codes of Conduct as Tolls for Promoting an Ethical and Professional Public Service: Comparative Successes and Lessons, prepared for the PREM, the World Bank, Washington, DC.

[5]       Ting Gong and Alfred M. Wu (2012) Does Increased Civil Service Pay Deter Corruption? Review of Public Personnel Administration.

[6]       Transparency international (2009) ‘Recommended draft principles for whistleblowing legislation, Transparency International.

[7]       UNODC (2010) The Handbook on the crime prevention guidelines: making them work, United Nations Publication.

[8]       Willard Gaylin and Bruce Jennings (1996) The Perversion of Autonomy, N.Y.: The Free Press.

[9]       Susanne Kühn and Laura B. Sherman (2014) Curbing Corruption in Public Procurement A Practical Guide, Transparency International.

[10]       World Bank (2015). Benchmarking Public Procurement 2015: Pilot Report Assessing Public Procurement Systems in 10 Economies. Washington, DC.

 

79

 

---

[1]  دانشجوی دکتری حقوق کیفری و جرم شناسی، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران

Email: [e-mail]

[2]  استادیار گروه حقوق جزا و جرم‏شناسی، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران، (نویسنده مسئول): [e-mail]

[3]  گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران. [e-mail]

[4]  گروه حقوق، دانشکده علوم انسانی، واحد تهران شمال، دانشگاه آزاد اسلامی، تهران، ایران.

[e-mail]

[5] . the UN Convention against Corruption (UNCAC)

[6]  . the UNCITRAL Model Law litigation

[7]  WTO’s Government Procurement Agreement 

[8]  Economic Cooperation and Development Organization

[9] .Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions (1997)

[10]  OECD Recommendation of the Council on Public Integrity (2017)

[11]  OECD Recommendation for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions 

[12]  بند (الف) ماده 2 قانون مناقصات مصوب 1383.

[13]  ماده 11 همان. 

[14]  ماده 27 همان. 

[15]  ماده 29 همان. 

[16] .بخش سوم قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 

[17]  این تعریف در قانون «ییشگیری از وقوع جرم» مصوب 1394 حذف گردید.

[18]  The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR)

[19]  1948 Universal Declaration of Human Rights

[20]  در اثبات این ادعا می توان به وضعیت ایران در شاخص ادراک فساد ایران سال 2023 اشاره کرد که ایران در جایگاه 149 از 180 کشور قرار دارد (حسن زاده، 1402).

---