تبیین حکمرانی آب در ایران از منظر کشورداری

یوسف خلج امیرحسینی ¹ ( جغرافیای سیاسی، دانشکده جغرافیا، دانشگاه خوارزمی )
افشین متقی ² ( جغرافیای سیاسی، دانشکده علوم جغرافیایی، دانشگاه خوارزمی )

تاريخ الإرسال : 19 الأربعاء , رجب, 1445 تاريخ التأكيد : 20 الإثنين , شوال, 1445

الکلمات المفتاحية: مدیریت, تغییر اقلیم, منابع آب, حکمرانی, : کشورداری,

ملخص المقالة :

چکیده:
نظر به اهمیت موضوع آب خصوصاً در کشورهایی که در کمربند خشکی جهان قرار داشته و تأثیرات منفی تغییرات آب و هوایی در این‌گونه مناطق که در کنار سایر عواملاز جمله دگرش‌های اقلیمی، سوء مدیریت ها، برداشت‌های بیش‌از حد از منابع آب سطحی و زیرزمینی، آلوده کردن منابع موجود، تلفات و هدررفت از شبکه‌های آبیاری و آبرسانی برای موارد خانگی، صتعتی، بهداشتی و کشاورزی و موارد بسیار دیگر، باعث شدت‌گرفتن این کاستی حیاتی برای جوامع امروزی تقریبا در سراسر دنیا شده است لذا موضوع مدیریت حفاظت و بهره‌برداری اصولی و منطقی از ظرفیت های موجود ضرورت دوچندانی پیدا می‌کند. در این مطالعه ضمن تعریف امر کشورداری که عبارت است از”علم، هنر و صناعت پیوند حکمرانی ملی، اداره امور عمومی و فعالیت عملیاتی کشور در همه ساحت‌ها، به‌منظور تحقق اهداف عالیه مصرح در قانون اساسی و یا فعل دستگاه حکومت هر کشوری ارائه شده و اصول و همچنین فرایند کشورداری که دارای سه ساحت سخت‌افزاری، نرم‌افزاری و مهارت افزاری است بیان می‌شود. در ادامه ارتباط حکمرانی با کشورداری و مشخصات حکمرانی خوب مطرح خواهد شد. حکمرانی آبی، اصول و موارد موردتوجه از نظر کارشناسان بین‌المللی موضوع دیگر مورد بررسی در این مقاله خواهد بود و سپس به مختصری از تاریخچه و نحوه مدیریت منابع آب در ایران، چالش‌های درگیر و پیشروی حکمرانی آبی و علل ناکارآمدی حکمرانی آب در این سرزمین می‌پردازیم و در پایان با ارائه پیشنهاداتی برگرفته از تجربیات جهانی و منطبق با شرایط حاکم بر کشور، راهکارهای بهبود وضعیت و نزدیک‌شدن به یک حکمرانی خوب ارائه خواهد شد.

نص كامل:



Journal of Regional Planningand Winter 2024. Vol 13. Issue 52 ISSN (Print): 2251-6735 - ISSN (Online): 2423-7051 https://jzpm.marvdasht.iau.ir/

 

Research Paper 

Explaining Water Governance in Iran from the Perspective of Statecraft

 

Yousef Khalaj Amirhosseini¹: Director of Kowsar Water and Environment Research Center, student of Hydropolitics, Kharazmi University, Tehran, Iran

Afshin Mottaghi: Associate Professor and Head of the Department of Political Geography, Faculty of Geography, Kharazmi University, Tehran, Iran

Abstract

A R T I C L E I N F O

The issue of water is highly significant in arid and semi-arid regions. Climate change, mismanagement of water resources, unsustainable harvesting, pollution of resources, and water wastage in irrigation networks and various sectors, particularly in agriculture, have significantly exacerbated this issue, with far-reaching impacts on global societies. so today the subject of management, protection and rational and rational use of the existing capacities becomes doubly necessary. Since one of the important topics and tasks in the issue of state management is the issue of provision, protection, distribution and proper management of the country's resources, including water resources, therefore, in this study, while defining the issue of state management, its difference and relationship with governance has been discussed. By explaining the place of governance in the country's water resources management and the importance of paying attention to it, it has been tried to present the characteristics of a good water governance as one of the issues related to the country's affairs, along with the history of water governance in the country. In general, this study shows that in addition to managerial inefficiency in the country's water governance, some of the most important challenges involved and raised in this field include: weak and scattered laws, insufficient and sometimes incorrect information about water resources, climate change, overexploitation Among the resources, sanctions and economic issues, there is a lack of uniform policy and coordination among water-related institutions, and in order to overcome these challenges, there is a serious need to review the way statesmen act on the issue of water and manage various aspects, amend laws and intensify punishment. And dealing seriously with the offenders and involving more non-governmental stakeholders in this field can improve the existing conditions.

Received: Accepted:  PP: 37-50        Use your device to scan and read the article online                 Keywords:    Governance, Water Resources, Management, Climate Change.

 

Citation:  Khalaj Amirhosseini, Y;  Mottaghi , A. (2024):  Explaining Water Governance in Iran from the Perspective of Statecraft, Journal of Regional Planning,Vol 13, No 52, PP: DOI:  DOR:

 

 

---

[1]  Corresponding author: Yousef Khalaj Amirhosseini, Email: [e-mail], Tell: +98

Extended Abstract

 

Introduction

The concept of statehood encompasses three main domains: national governance, public affairs administration, and societal operations. Governance entails guiding the country towards constitutional goals, shaping societal thoughts and behaviors in alignment with political philosophy. Leadership and guidance may come from various sources, including popular institutions, mass media, or international bodies, sometimes diverging from government objectives. Governance tasks include setting strategic goals, establishing moral frameworks, fostering national culture, ensuring compliance, and designing governance structures. The governing body oversees the government's performance and bears ultimate responsibility for the country. In essence, statehood involves mobilizing resources towards constitutional objectives, with governance serving as the mechanism for achieving societal aspirations. Cultural intricacies, societal interactions, and adherence to national norms are vital components, showcasing the art of governance in shaping collective behavior. Although governance and government are distinct concepts, they are closely intertwined in the mechanisms governments employ to shape national policy frameworks. Originating from Plato's analogy of steering a vehicle, governance denotes the art of governing society. In the 1990s, international institutions like the United Nations, the IMF, and the World Bank introduced various forms of governance, such as local or global governance, project governance, economic governance, and environmental governance. These different forms can be likened to steering a sailboat towards a destination amidst adverse external forces. Governance involves making decisions, akin to managing the steps of a journey, guided by policies and standards. Politics delineates societal goals and the means to achieve them, while management coordinates efforts to realize those goals. Governance, the most complex of the three, encompasses policy, management, consultation, and public participation to guide society. It involves interactions between governing bodies and the governed, employing various tools to ensure effective direction and control. Understanding these concepts lays the groundwork for comprehending "water governance" — the management of water resources and its associated governance structures.

 

Methodology

From the methodological point of view, it should be mentioned that this research is included in the qualitative research group and the method used in conducting the research is descriptive-exploratory.

Regarding the research methodology, here it has been tried to provide solutions to improve the conditions by collecting documents, documents and records similar to the research, while examining and determining the current conditions.

 

Results and Discussion 

The political system, as defined by each country's constitution, shapes the state-building process and influences various policy domains like transportation, tourism, and education. The chosen values in a territory, such as efficiency or social justice, impact governance structures and administrative systems. For instance, if efficiency is prioritized, governance may be centralized, aiming to achieve goals at minimal costs. Conversely, if values like social justice prevail, statecraft processes emphasize performance and civil rights. Organizational knowledge, particularly in linking governance, management, and operations, varies between the private and public sectors due to differing value systems. The World Bank defines governance as the traditions and institutions governing authority in a country, encompassing policy formulation, citizen respect, and effective implementation. Water governance entails policies and decision-making processes related to water resource development and management, incorporating political, social, and managerial systems. It encompasses formal and informal institutions governing resource allocation and regulation, reflecting a combination of traditional and modern approaches. In the initial stage of the development of the country's water management institution in the contemporary era and with the active presence of the local community in the provision of the water sector, relatively suitable conditions were provided for the formation of people's participation in the implementation of projects and investments. With the collection of all tasks and affairs related to water in the Ministry of Water and Electricity and centralized government policies, people's participation decreased significantly in this period. Thus, in the period from 1318 to 1344, people's participation in the water sector underwent significant changes and developments, so that in the first years of this period, people's participation had an increasing trend, and after the establishment of the Ministry of Water and Electricity, it began its decreasing trend (Tadbir think tank). Ab Iran, 2014:37). Iran's water laws allowed the government to take control of water resources out of the hands of farmers. In general, along with the management inefficiency in the country's water governance, the most important challenges involved and raised in this field can be considered in the form of these cases and are subject to criticism: weak and scattered laws, rapid population growth, insufficient and sometimes incorrect information about water resources. , climate changes, overexploitation of resources, sanctions and economic debates, lack or lack of social institutions, inappropriate patterns of cultivation and related issues such as job and food security, border waters, changing the pattern of harvesting water resources (aqueducts to wells and dam), inter-basin transfer, desalination of sea water, switching to deep, fossil and deep water, lack of uniform policy and coordination between water-related institutions including the Ministry of Energy, Ministry of Agriculture and Environment Organization.

 

Conclusion

In Iran, the water governance system has been largely controlled by the government for about four decades, limiting participation and oversight by beneficiaries. Cooperative irrigation and decision-making on water resource management have not materialized due to reluctance from government and bureaucratic institutions to share power with stakeholders. Consequently, water management issues are often formulated without input from key stakeholders, hindering effective solutions. Studies emphasize the urgent need for statesmen to reassess water management practices, including exploration, distribution, and consumption. Bridging the gap between stakeholders and the management system is crucial, fostering communication and collaboration to drive meaningful change. Legal reforms are necessary to address violations effectively, alongside establishing clear relationships between the Ministry of Energy and non-governmental stakeholders. Enhanced coordination and transparency among institutions, particularly with the Ministry of Jihad Agriculture and the Environmental Organization, are essential for effective water governance in Iran.

 

 

 

مقاله پژوهشی

تبیین حکمرانی آب در ایران از منظر کشورداری 

 

یوسف خلج امیرحسینی¹: مدیر مرکز پژوهشی آب و محیط زیست کوثر، رشته هیدروپلیتیک گروه جغرافیای سیاسی، دانشکده جغرافیا، دانشگاه خوارزمی، تهران، ایران.

افشین متقی: دانشیار گروه جغرافیای سیاسی، دانشکده علوم جغرافیایی، دانشگاه خوارزمی، تهران، ایران

اطلاعات مقاله

چکیده

تاریخ دریافت:  تاریخ پذیرش:  شماره صفحات:    از دستگاه خود برای اسکن و خواندن مقاله به صورت آنلاین استفاده کنید   واژه­های کلیدی: کشورداری، حکمرانی، منابع آب، مدیریت، تغییر اقلیم.

موضوع آب در مناطق خشک و نیمه‌خشک بسیار با اهمیت می­باشد. تغییرات آب و هوایی، سوء مدیریت منابع آب، برداشت غیرپایدار، آلودگی منابع و هدررفت آب در شبکه‌های آبیاری و مصرف مختلف، به ویژه در کشاورزی، به شدت این مشکل را تشدید کرده است، که در جوامع جهانی تأثیرات بسیاری دارد. لذا امروزه موضوع مدیریت، حفاظت و بهره­برداری اصولی و منطقی از ظرفیت­های موجود ضرورت دوچندانی پیدا می­کند. از آنجاییکه یکی از مباحث و وظایف مهم در موضوع کشورداری بحث تامین، حفاظت، توزیع و مدیریت صحیح منابع کشورها و از آن­جمله منابع آبی است از­اینرو در این مطالعه ضمن تعریف امر کشورداری به تفاوت و ارتباط آن با حکمرانی پرداخته شده و با تبیین جایگاه حکمرانی در مدیریت منابع آبی کشور و اهمیت توجه به آن، سعی شده است مشخصات یک حمکرانی خوب آبی بعنوان یکی از موضوعات مرتبط با امر کشورداری، همراه با سابقه حکمرانی آبی در کشور ارائه گردد. در مجموع این مطالعه نشان می­دهد در کنار ناکارآمدی مدیریتی در حکمرانی آبی کشور برخی از مهم‌ترین چالش‌های درگیر و مطرح در این حوزه شامل: ضعف و پراکندگی قوانین، اطلاعات ناکافی و بعضاً نادرست در خصوص منابع آبی، تغییرات اقلیمی، بهره‌برداری بیش از حد از منابع، تحریم‌ها و مباحث اقتصادی، نبود سیاست یکسان و هماهنگی میان دستگاه‌های مرتبط با آب بوده و در راستای غلبه بر این چالش­ها ضرورت جدی بازنگری بر شیوه و نحوه عملکرد دولتمردان به موضوع آب و مدیریت جنبه‌های مختلف، اصلاح قوانین و تشدید مجازات و برخورد جدی با متخلفان و مشارکت دادن بیشتر ذینفعان غیر دولتی در این حوزه، می­توانندشرایط موجود را بهبود بخشند.

استناد:   خلج امیرحسینی، یوسف؛ متقی، افشین (1402):  تبیین حکمرانی آب در ایران از منظر کشورداری. فصلنامه برنامه­ریزی منطقه­ای، سال 13، شماره 52، مرودشت: صص 115-130. DOI:  DOR:

 

---

[1]   نویسنده مسئول: یوسف خلج امیرحسینی، پست الکترونیکی: [e-mail] ، تلفن: 

 

مقدمه

مفهوم کشور­داری عبارت است از ظرفی که می‌تواند سه جزیره جداي از هم یعنی حکمرانی ملی، اداره امور عمومی و عملیات روزمره در سراسر جامعه را به‌صورت یک کلیت تبیین کند. همچنین بنا به تعریف حکمرانی عبارت است از " راهبری، هدایت و نظارت بر مسیر کلی کشور به سمت اهداف مصرح در قانون اساسی". به‌عبارت‌دیگر حکمرانی در مقام هدف غایی، "یعنی راهبری اندیشه‌ها، رفتارها و گفتارهای جامعه در راستای اهداف مورد قبول فلسفه سیاسی هر کشور". براین‌اساس، ممکن است بعضاً چنین نوع راهبری و هدایت بر کشور به‌صورت غیررسمی توسط نهادهای مردمی، جوامع نهادی و حتی نهادهای بین‌المللی، رسانه‌های جمعی و اجتماعی صورت گیرد و حتی اهداف غایی موردنظر حکومت‌ها استحاله شود، طوریکه خارج از اراده حکومت، فرایند کشورداری در راستای اهداف دیگری غیر از اهداف مصرح در قانون اساسی کشور جهت‌دهی شود و همه منابع و امکانات کشور برای تحقق اهدافی غیر از اهداف موردنظر حکومت بسیج شوند و کار چندانی هم از دست حکومت برنیاید. به‌طورکلی پنج وظیفه اصلی عنصر حکمرانی در فرایند کشورداری شامل مواردی ازجمله: تدوین اهداف راهبردی کشور، برپایی نظام اخلاقی حاکم بر جامعه برای قضاوت در مورد ساحت‌های مهم رفتارهای ملی در سطح فردی، سازمانی، گروهی، خلق فرهنگ ملی کشور فرایند ظریفی که هنر کشورداری حاکمان در حوزه فرهنگ را می‌طلبد و به نحوه تعامل مردم با یکدیگر اشاره دارد و در نهایت تضمین‌کنندگی تبعیت‌پذیری ملی از منویات حکمرانی، طراحی و اجرای چارچوب حکمرانی کشور هستند. هیئت حاکمه کشور که متولی راهبری جامعه به سمت اهداف مصرح در قانون اساسی است، در برابر عملکرد حکومت پاسخگو است و مسئولیت کلی کشور بر عهده او است.

اگرچه حکمرانی مترادف با دولت نیست، اما به مکانیسم‌هایی که دولت‌ها برای تصمیم‌گیری جهت تنظیم یا اصلاح چارچوب سیاست ملی دنبال می‌کنند، بسیار مرتبط است. از این­نظر، حکمرانی با نظام سیاسی کشور و فرایندهای تصمیم‌گیری شدیداً در ارتباط است. اصطلاح «حکمرانی» توسط افلاطون، یکی از پدران فلسفه یونان، از هدایت یک وسیله نقلیه یا قایق، و معنای استعاری آن در علوم سیاسی به‌عنوان هنر اداره یک جامعه گرفته شد. همچنین در دهه 1990، این اصطلاح توسط مؤسسات  بین‌المللی مانند سازمان ملل، صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی در «سطح»، «نوع» یا «زمینه» خاصی از فعالیت‌ها ازجمله «حکمرانی محلی یا جهانی»، «حکمرانی پروژه»، «حکمرانی اقتصادی»، «حکمرانی زیست‌محیطی»، «حکمرانی الکترونیکی» و یا «حکمرانی آبی» منتشر شده است. در تمام این موارد، تصویر هدایت یک قایق بادبانی، همان‌طور که در شکل یک نشان‌داده‌شده است، برای درک معنای "حکمرانی" و تفاوت آن با "مدیریت" و "سیاست" بسیار مفید است. در واقع، هدایت یک قایق بادبانی فرایندی پیچیده برای دستیابی به یک هدف خاص با تقریب‌های متوالی، تحت‌فشارهای نامطلوب خارجی مختلف است. هدف این است که با استفاده از ابزارهای مختلف مانند بادبان، فرمان و ابزار الکترونیکی قایق، در برابر بادها، امواج و جریان‌های دریایی ناملایم به مقصد معینی برسد. در این فرایند پیچیده سفر (حکمرانی)، تصمیمات مختلفی باید اتخاذ شود، به‌عنوان‌مثال چگونه می‌توان مراحل خاصی (مدیریت) را با پیروی از مجموعه‌ای از قوانین، مانند استانداردها و قوانین ناوبری (سیاست) انجام داد. البته حکمرانی، سیاست و مدیریت سه مفهوم مرتبط با هم هستند که اغلب به طور نامشخص و به شیوه‌ای گیج‌کننده استفاده می‌شوند؛ بنابراین توضیح بیشتر برای تعریف آنها به شیوه‌ای کلی‌تر و به طور خاص، هنگام اعمال آنها در حکمرانی موردنیاز است طوری که بیان می‌شود: سیاست به چشم‌انداز یک جامعه و اهداف آن اشاره دارد و قوانین، مقررات و آداب‌ورسوم را برای رسیدن به این اهداف و تحقق چشم‌انداز تعیین می‌کند و در نهایت مدیریت به فرایند هماهنگی، برنامه‌ریزی و حتی کنترل اطلاعات، نهادها، فعالیت‌ها، عملکردها و تلاش‌ها برای دستیابی به اهداف یک خط‌مشی اشاره دارد. در واقع حکمرانی سخت‌ترین مفهوم از این سه تعریف است که به استفاده از سیاست، مدیریت، مشاوره و مشارکت عمومی و سایر ابزارها و مکانیسم‌ها برای تعامل و هدایت افراد، سازمان‌ها و واحدهای سیاسی اشاره دارد. همچنین به تعامل بین کسانی که تحت حکومت هستند و افراد، گروه‌ها، سازمان‌های غیردولتی و نهادهایی که حکومت می‌کنند اشاره نمود و در هسته خود، حکمرانی فرایند اساسی است که استفاده از سیاست، مدیریت و سایر ابزارها و مکانیسم‌های تعاملی را در بر می‌گیرد، هماهنگ می‌کند، و استفاده از آن را کنترل می‌نماید. تعاریف تحلیلی ارائه شده در بالا، مبنایی برای درک بهتر معنای این سه مفهوم است که برای معرفی مفهوم «حکمرانی آبی» یعنی حاکمیت استفاده از منابع آب و رابطه آن استفاده می‌شود.

 

 

شکل 1-  هدایت یک قایق بادبانی با استفاده از ابزارهای مختلف در برابر باد و فشارهای دیگر (Ganoulis & Fried 2018)

 

پیشینه تحقیق و مبانی نظری

در خصوص موضوعات کشورداری، حکومت، دولت، حکمرانی و حکمرانی آبی تاکنون تحقیقات زیادی انجام و مطالب و نتایج آن منتشر شده اما به ارتباط آنها به طور مشخص کمتر پرداخته شده است که در این نوشتار سعی خواهد شد بیشتر به این امر پرداخته شود.

امروزه منابع آب موجبات تنش هم در درون کشور و هم در روابط بین کشورها را فراهم کرده است که بیشتر ناشی از عدم برنامه­ریزی، عدم استفاده بهینه و ذخیره­سازی مناسب منابع آب یا ناشی از عوامل طبیعی مثل بروز خشکسالی است. در واقع آب تبدیل به یک عامل تأثیرگذار در مسائل داخلی و بین­المللی شده ا ست (Azizi. A, Mahkoui. H, Gomdamkar. A.2023:101). دانایی‌فرد (2019) در مقاله­ای با عنوان «چگونه مي­توان امر کشورداری را تحليل كرد؟» ضمن تعریف امر کشورداری بعنوان ”علم، هنر و صناعت پیوند حکمرانی ملی، اداره امور عمومی و فعالیت عملیاتی کشور در همه ساحت‌ها، به منظور تحقق اهداف عالیه مصرح در قانون اساسی، به بیان چارچوب مفهومی کشورداری و ارزش‌های اثر گذار بر فرایند کشورداری پرداخته در خصوص حکمرانی و محیط کشورداری و رویکردهای حاکمان در برخورد با نفوذهای محیطی توضیحاتی را ارائه می دهد (Danaei Far. H, 2019:1). همچنین قاسمی و همکاران (2022) در مقاله «واکاوی تعاملات دولت و جامعه در حکمرانی آب ایران: دلالت­های راهبردی»، می­نویسند دولتمردان کشورهای در حال توسعه بر این اعتقادند که مدیریت و برنامه­ریزی منابع آب، بخشی از مسئوليت­های اصلی دولت­هاست. این دولت­ها به دليل بهره­مندی از توان خود برای انجام امور جامعه بدون اتکا به مردم به دليل برخورداری از درآمدهای رانتی و استخراج آسان منابع و توزیع آن بين حاميان خود، دیوان سالاری بزرگ، وجود احزاب دولتی و بستن فضای جامعه مدنی، استفاده از اسطوره­ها و باورهای مردم جهت ایجاد اتحاد و مشروعيت، استفاده از نيروهای نظامی و امنيتی باعث انزوا و ضعف جامعه گردیده است (Ghasemi. A., Alavian.M., Hosseini.M. et al. 2021:2). احمدی پور و احمدی (2019) در مقاله »تحليل عوامل موثر بر ناکامی حکمرانی آب در ایران « بدنبال آسيب­شناسی بحران آب در ایران از نگاه حکمرانی آب هستند. از نگاه آنها علت شکل و قوام نيافتن حکمرانی آب در ایران به ریشه­های تاریخی باز می­گردد که دربرگيرنده مجموعه پيچيده­ای از زیرساخت­ها، نهادها و بازیگران در اطراف مساله آب است Ahmadipur. Z, Ahmadi. A., 2019: 111-140)). وحيد و رنجبر (2017) در مقاله «آسيب­شناسی بعد سياسی حکمرانی آب در ایران (1368-1392)» معتقدند بهره­گيری از روش تحليل شبکه­ای نشان می­دهد به دليل تمرکز بيش از حد قدرت تصميم­گيری در نهادهای دولتی )بخصوص وزارت نيرو)، فقدان امکان مشارکت ذی­نفعان و بخش غيردولتی در فرایند سياست­گذاری منابع آب، بعد سياسی حکمرانی آب در ایران را مخدوش و از جمله عوامل زمينه­ساز ناکارآمدی سياست­های آبی و در نهایت وقوع بحران آب در کشور بوده است (Vahid, M., Ranjbar. M., 2017: 203-223). مرادی طادی (2016) در مقاله خود با عنوان «آب و سياست: نگاهی به فرایند سياسی شدن آب» به پرسش از چگونگی تأثير فقدان آب بر روابط ميان انسان­ها، دولت­ها و تمدن­ها و همچنين از نقش آب در زندگی بشری و تأثيراتی که می­تواند بر فرایندهای تمدنی بگذارد، توجه نموده است. نویسنده معتقد است آب باید به موضوعی برای پژوهش­های فرا­­­­ رشته­ای تبدیل شود و خروجی آن همچون گونه­ای مسئله­شناسی تحليلی در اختيار سياست­گذاری عمومی قرار گيرد تا بتوان برنامه­ای کلان و جامع برای برخورد با این فرابحران تدوین کرد (Moradi Tadi.,2016:1-21). همچنین داوری (2017) در مطلبی با عنوان «چوب جادو کجاست؟ آیا راه حل فوری برای مشکلات آب کشور وجود دارد؟» بیان می­کند قوانین و مقررات موجود آب کشور (که براساس آن از منابع آب بهره­برداری به عمل می­آید) در کلیت خود جامع هستند؛ اما منشأ مواردی از مشکلات، مربوط به قوانین نامناسب یا ناکافی هستند. در بسیاری از موارد به دلیل تلقی نامناسب یا تحت فشارهای سیاسی و اجتماعی اقدامات اجرایی متناقض با این قوانین بوده است (Davari, K., 2013:1-2). دهقانی و همکاران (2018)، در مقاله «حکمرانی آب در ایران: چالش­ها و راهکار­ها»  در ابتدا ضمن بیان چالش­های تاثیرگذار، عوامل موثر حکمرانی در ایران را مورد بررسی قرار داده و سپس به راهکارهایی جهت سازگاری با این عوامل می­پردازند همچنین اشاره داردکه بسیاری از صاحب نظران بر این عقیده هستند ایران بیش از آنکه با مشکل کمبود آب مواجه باشد به دلیل حکمرانی بد، در شرایط بحرانی تامین و تقاضای آب قرار گرفته است (Dehghani. S, Bani Habib. A, Gulab, M., 2018:238-254).

Ganoulis & Fried (2018) در کتاب «حکمرانی آب‌های مرزی از مناقشه تا همکاری»¹در هشت فصل ابتدا با طرح تعریفی از آب­های مرزی و مشترک، به موضوع اثرات تغییر زمانی و مکانی بر تغییر منابع پرداخته سپس با ورود به موضوع مناقشات و همکاری بر روی آب­های مشترک موضوع حکمرانی آبی و ضرورت اجرا و پیروی از آن را در دنیای امروز مطرح می­کند و در ادامه به بیان نمونه­های از این مناقشات و همکاری­ها در سطح کشورها پرداخته است.

باید اشاره نمود که با توجه به مطالب ارائه شده و آنچه در ادامه بیان خواهد شد از جنبه روش­شناسی این پژوهش در گروه تحقیقات کیفی قرار می‌گیرد و روش به­کار گرفته شده در انجام تحقیق، توصیفی-اکتشافی است. در خصوص روش‌شناسی تحقیق، در اینجا سعی شده تا با جمع‌آوری مدارک، مستندات و سوابق مشابه تحقیق، ضمن بررسی و تعیین شرایط حاضر به ارائه راهکارهایی به‌منظور بهبود شرایط اقدام شود.

 

بحث و یافته­های تحقیق

در این قسمت ابتدا مروری بر کارهای انجام شده که در قالب پیشینه تحقیق ارائه شده و در ادامه موضوع کشورداری و ارتباط آن با حکمرانی مورد بحث قرار گرفته است همچنین حکمرانی آبی با توجه به محور اصلی پژوهش و چگونگی آن در ایران و چالش­های موجود بعنوان یافته­های این مقاله بیان خواهد شد.

 

کشورداری

کشورداری عبارت است از”علم، هنر و صناعت پیوند حکمرانی ملی، اداره امور عمومی و فعالیت عملیاتی کشور در همه ساحت‌ها، به‌منظور تحقق اهداف عالیه مصرح در قانون اساسی و یا فعل دستگاه حکومت هر کشوری. این فلسفه سیاسی مبنای شکل‌گیری فرایند کشورداری را بنیان‌گذاری می‌کند. به‌علاوه به‌طورکلی فرایند کشورداري داراي سه ساحت سخت‌افزاری، نرم‌افزاری و مهارت افزاري است. ساحت سخت‌افزاری آن اشاره به چیدمان نهادي حکمرانی کشور (رهبري، قواي سه‌گانه، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها)، نظام اداري (همه سازمان‌های تحت نظارت رهبري، تحت نظارت وزارتخانه‌ها تا سطح استان‌ها، شهرستان‌ها، بخش‌ها و روستاها) و تک‌تک مشاغل و وظایفی دارد که افراد در سرتاسر این نظام اداري و در کلیه جنبه‌های اقتصادي، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و... انجام می‌دهند. ذکر این نکته نیز ضروري است که این ساحت سخت‌افزاری رسمی حکومتی است درحالی‌که جامعه مدنی به‌طورکلی، بخش‌های خصوصی و غیرانتفاعی و حتی سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای می‌توانند جزئی از این ساحت سخت‌افزاری حکمرانی هر کشوري باشند. ساحت نرم‌افزاری حکمرانی ملی اشاره به دامنه گسترده‌ای از خط‌مشی‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌ها دارد که مانند توري بر رفتار، گفتار و اندیشه افراد در کلیه ساختارهاي حکمرانی، مدیریتی و عملیاتی در همه بخش‌ها دولتی، غیردولتی، جامعه مدنی و... سایه افکنده است. کیفیت این ساحت نرم‌افزاری نقش بسیار مهمی در تحقق اهداف حکمرانی ملی دارد. ساحت مهارت افزاري اشاره به توانمندی‌ها، استعدادها و قابلیت‌های نیروي انسانی کشور دارد که در کلیت جامعه ساري و جاري است و نقش مهمی در کیفیت نرم‌افزاری و سخت‌افزاری فرایند حکمرانی دارد. اینکه شکل، ماهیت و محتواي سه ساحت اصلی فرایند حکمرانی و همین‌طور عنصر حکمرانی، مدیریت دولتی و عملیات روزمره در سراسر کشور چه حالتی به خودش خواهد گرفت بستگی به"ارزش‌هایی دارد که

نظام سیاسی کشور" بر اساس قانون اساسی هر کشور آنها را در تاروپود فرایند کشورداري تزریق می‌کند. ساختارها، سیستم‌ها و فرایند کشورداري هر کشوري متأثر از این ارزش‌ها است. به‌عبارت‌دیگر فرایند کشورداري در کلیه قلمروهاي خط‌مشی اي (حمل‌ونقل، گردشگري، امنیت داخلی، آموزش‌وپرورش و...) متأثر از ارزش‌های اصلی مورد توافق آن قلمرو است. براي مثال اگر ارزش مهم موردنظر "کارآمدي و اقتصاد" (کسب اهداف با حداقل هزینه) باشد نظام حکمرانی ممکن است متمرکز و غیرمشارکتی باشد و چارچوب نظام اداري ممکن است عنوانی نظیر "مدیریت اداري، اداره امور عمومی سنتی یا مدیریت دولتی جدید"به خود بگیرد (Dong, Leshing, 2018).  بنابراین در پرتو ارزش کارایی هم کلیت نظام حکمرانی و هم نظام اداري و حتی انجام امور عملیاتی در کلیت جامعه بایستی طوري چیدمان شود که اهداف غایی موردنظر خود را با حداقل هزینه‌ها محقق سازد. براین‌اساس، کاهش تعداد وزارتخانه‌ها، محدودیت استخدام در دولت، کم‌کردن تعداد پست‌های سازمانی و واحدهاي اداري نشانه‌هایی از پایبندي یک کشور یا یک وزارتخانه به ارزش مهم کارایی است. همچنین چیدمان فرایندها، ساختارهاي سازمانی، نوع فناوري، فرهنگ‌سازمانی و نوع تعامل سیاست - اداره متأثر از نوع ارزش حاکم بر نظام اداري خواهد بود. اما اگر ارزش مورداحترام عدالت اجتماعی، عملکرد، حقوق مدنی، ارزش عمومی باشد شکل و محتواي کلیت فرایند کشورداري به طور اعم و نظام اداري و حتی عملیات جاري در کلیه ساحت‌های جامعه متفاوت خواهد بود. طوریکه "دانش سازمان­داري نیز اشاره به علم، هنر و صناعت پیوند حکمرانی، مدیریت و عملیات سازمانی بر اساس ارزش کارایی براي تحقق اهداف اقتصادي سازمان دارد. همچنین" نظریه‌پردازان سازمان و مدیریت نیز در طول چندین دهه انواعی از دانش را در مورد اجزاء سه‌گانه فرایند سازمان­داري (حکمرانی، مدیریت و عملیات) و نحوه پیوند آنها تولید کرده‌اند.

تفاوت دانش سازمان­داري در بخش خصوصی و بخش دولتی در تفاوت نوع ارزش مهم حاکم بر فرایند سازمان­داري است. درحالی‌که کارایی ارزش غالب حاکم بر بخش خصوصی است، در بخش دولتی کارایی صرفاً یک ارزش در کنار ارزش‌های دیگري مانند عدالت اجتماعی، شهروندمداري، حقوق مدنی، ارزش عمومی است. براین‌اساس دانش سازمان­داري در قلمرو بخش عمومی می‌تواند متفاوت از چنین دانشی در حوزه بخش خصوصی باشد (Danaei Far. H, 2019).

 

 

شکل2-  چارچوب مفهومی تحلیل فرآیند کشورداري (Danaei Far. H, 2019)

 

حکمرانی

 از دهه 1990 حکمرانی به یکی از پارادایم­های اجتناب ناپذیر علوم اجتماعی تبدیل شده است که رشته­های گوناگون از قابلیت­های این الگو برای تحلیل موضوعات، بررسی مسائل خود و راه­یابی بهره می­برند. بطوریکه در محافل آکادمیک و در بین سیاستگذاران، در دهه­های اخیر ادبیات سیاست­گذاری شاهد یک انتقال مفهومی از تمرکز بر دولت به مثابه تنها منشاء اقتدار ملی و اعمال سیاست­های عمومی به مفهوم حکمرانی به معنای نظام توزیع قدرت اعمال حاکمیت و استفاده از تمام ظرفیت­های اجتماعی جهت پیشبرد امور عمومی بوده است. واژه حکمرانی از لغت یونانی Kybernan و Keybernentes  ناشی می­شود که به معنای رهبری و هدایت یا سکان­داری و اداره امور است و به مسئوليت سراسری کارکردها در هر دو عرصه «تصدی گری» و «دستيابی» اشاره دارد. برنامه توسعه سازمان ملل حکمرانی را اعمال اقتدار اقتصادی، سياسی و مدیریتی برای کنترل امور کشور در تمام سطوح می­داند. از منظر بانک جهانی، حکمرانی «سنت­ها و نهادهایی است که توسط آن، اقتدار در یک کشور اعمال می­شود. فرآیندی که توسط آن حکومت­ها انتخاب، نظارت و جایگزین می­شوند و در واقع مبتنی بر ظرفيت دولت برای صورت­بندی و اجرای سياست­های صحيح و کارآمد؛ کسب احترام شهروندان و نهادهای حکومتی که تعاملات اقتصادی و اجتماعی را اداره می کنند، است» (World Bank, 2011). همچنین حکمرانی را می­توان این­چنین تعریف کرد: »سيستم پيچيده­اي از تعاملات بین­ساختارها، کارکردها (مسئولیت­ها) و فرآیندها (عملکردها) که به وسیله سه ارزش کلیدی یعنی پاسخگویی، شفافیت و مشارکت،‌ مشخص مي شود«. موضوع دیگر تفاوت­های قابل توجه میان حکومت (حاکمیت به معنای سنتی) و حکمرانی است بطوریکه اولا در حکومت روابط قدرت عمودی یعنی از بالا به پایین اما در حکمرانی این روابط افقی است همچنین در حکومت منطق دستور و اجبار حاکم است اما در حکمرانی شاهد منطق مذاکره و اقناع بوده و در نهایت در حکومت قائل به تمرکز قدرت و تصمیم گیری هستند درحالیکه در حکمرانی برعدم تمرکز و تنوع بازیگران عرصه تصمیم­گیری تاکید می­شود. در مجموع دغدغه اصلی در حکمرانی از جهت تعامل دولت­ها با سازمان­های اجتماعی است، اینکه چگونه آنها با شهروندان ارتباط می­گيرند و تصميمات در یک جهان آشفته چگونه گرفته می­شود (Ganoulis & Fried, 2018). 

 

سیستم‌های حکمرانی

 اگرچه حکمرانی مترادف با دولت نیست، اما به مکانیسم‌هایی که دولت‌ها برای تصمیم‌گیری جهت تنظیم یا اصلاح چارچوب سیاست ملی دنبال می‌کنند، بسیار مرتبط است. از این نظر، حکمرانی با نظام سیاسی کشور و فرایندهای تصمیم‌گیری خیلی مرتبط است. در همین ارتباط دو مورد از نظام‌های سیاسی مختلف، از نظر تاریخی به‌خوبی شناخته شده‌اند و در اکثر دولت‌های معاصر وجود دارند: (1) نظام استبدادی و (2) نظام سیاسی دموکراتیک. هر دو سیستم با مفاهیم مختلف و ویژگی­های متفاوت، بسته به شرایط تاریخی و اجتماعی-اقتصادی هر کشور اعمال می شوند.

نظام‌های استبدادی کم‌وبیش در بسیاری از دیکتاتوری‌های مدرن مشترک بوده و ویژگی‌های مشابهی با رژیم‌های کمونیستی سابق دارند که به طور رسمی هنوز در کره شمالی فعال است. نقش دولت در این نظام بسیار مهم بوده و می‌توان گفت که این یک نظام حکومتی دولت‌محور است. در این‌گونه نظام‌ها سیاست ملی توسط دولت تعیین شده که در سیستم‌های استبدادی آن دولت توسط یک حزب تشکیل می‌شود. این دولت یک برنامه و خط‌مشی x ساله را تدوین می‌کند که به خواسته‌های حزب و رسانه کنترل شده توسط حزب، پاسخ می‌دهد که پس از تخصیص بودجه لازم از سوی دفتر سیاسی و وزارت متولی، قانون یا آیین‌نامه مربوطه لازم‌الاجرا می‌شود. 

در مدل دموکراتیک کلاسیک اگرچه توالی گام‌های خاص برای توسعه فرایند تصمیم‌گیری مانند سیستم استبدادی است، اما درگیرشدن بازیگران دیگری مانند احزاب مختلف سیاسی، سازمان‌های غیردولتی، کارشناسان خصوصی، رسانه‌های با حساسیت متفاوت و بحث‌های جامع پارلمانی تفاوت بین این دو مدل حکمرانی را ایجاد می‌کند. نتایج به‌دست‌آمده توسط سیستم دموکراتیک به طور ایده­آل نظارت و ارزیابی می‌شود و دائماً در معرض انتقاد بازیگران مختلف اجتماعی مانند احزاب مخالف، سازمان‌های غیردولتی، جوامع مدنی، انجمن‌های دولتی یا خصوصی و شهروندان ساده قرار می‌گیرد. میزان مشاوره و مشارکت عمومی در فرایندهای تصمیم‌گیری یکی از ویژگی‌های کلیدی مدل دموکراتیک حکومت‌داری و ضامن اثربخشی آن است.

 

حکمرانی آبی

حکمرانی از دید صاحب‌نظران جایگاه‌های متعددی را در برمی‌گیرد. یکی از راهبردهای مؤثر در مبحث حکمرانی استفاده از آن در منابع آب است. حکمرانی آب به یک سری از سیستم‌های اجرایی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی گفته می‌شود که در جایگاه توسعه و مدیریت منابع آب و تحویل آب به سطوح مختلف جامعه هستند (Miranda. L, 2011, Rogers. P,2003). روش تصمیم‌گیری در حکمرانی سازوکارهای متفاوتی دارد که اصولاً به سه گروه تقسیم‌بندی می‌شود:1 ) روش‌های رایج در ادارات دولتی و نظام­های سیاسی که روش­های سلسله مراتبی و دستوری هستند؛ دستورات و کنترل و نظارت بر عملکرد از بالا به پایین انجام می­شود. برای نمونه تخصیص منابع آب در طرح­ها و یا جیره­بندی در هنگام خشکسالی. 2) روش­هایی برپایه اهداف اقتصادی و ساز وکار بازار؛ در این روش اقدامات از طریق بازار مورد پیگیری قرار می­گیرد. مانند مبادله حقابه و خرید و فروش آب میان حقابه­داران و 3) استفاده از مشارکت اجتماعی و ساز وکارهای خود کنترلی است؛ این روش­ها متاثر از حضور، نظارت و مشارکت بخش دیگری است که ازآن بعنوان رکن سوم حکمرانی یعنی نهادهای مدنی، یاد می­شود. مانند احقاق حقوق اقشار کم درآمد، اسراف نکردن در آب ویا راهکارهای حفظ محیط زیست (وبگاه اندیشکده تدبیر آب ایران).

همچنین عبارت حکمرانی آب برای درک پیچیدگی‌ فرایندهای مربوط به ارائه خدمات آب بکار برده می‌شود و لذا بستر مدیریت منابع آب را تصویر می­کند. حکمرانی آب بيانگر تغيير در مناسبات دولت - جامعه در کشورهایی است که مسئولیت‌ها و فعالیت‌های مرتبط با مدیریت آب و خدمات آتی آن را به شکل اساسی افزایش و توسعه داده‌اند. حکمرانی آب به همه فعالیت‌ها و نظام‌هایی اطلاق می‌شود که در فرایند سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری درباره توسعه و مدیریت منابع آب نقش دارند. حکمرانی آب اشاره به نظام‌های سياسی، اجتماعی و مدیریتی دارد که بر استفاده و مدیریت منابع آب اثرگذار است. حکمرانی آب، عدالت و اثربخشی منابع آب و خدمات تخصيص و توزیع آن را تعيين می‌کند. طبق تعریف ESCAP در سال 1985 مدیریت منابع آب فرایندی است که طی آن وظایف مدیریت آب به اجرا درمی‌آید و تعادل بين عرضه و تقاضای آب و خدمات مرتبط با آن برقرار می‌شود و بنابراین برنامه‌ریزی منابع آب فرایندی برای انتخاب و گزینشی در این زمينه است که چه مقدار آب و خدمات مرتبط با آب را برای چه کسانی، در چه زمانی، در کدام مکان و به چه وسیله‌ای فراهم نمود ( ESCAP –UN 1985).

ازآنجایی‌که مسائل آب و زیست‌محیطی با انواع فعالیت‌های اجتماعی - اقتصادی مانند کشاورزی، تولید انرژی و صنعت ارتباط تنگاتنگی دارد، با تغییر مفاهیم سنتی دولت، «محیط‌زیست» و به‌ویژه «حکمرانی آب» به موضوعات چالش برانگیزی تبدیل می‌شوند. دولت‌ها با تغییرات متفاوتی روبرو هستند که در سطوح مختلف به وجود می‌آیند از جمله:

·       در سطح بین‌المللی، دولت‌های ملی به دلیل جهانی‌شدن اقتصاد، بهبود ارتباطات و افزایش جریان سرمایه در سراسر مرزهای ملی، قدرت و اختیارات انحصاری حفاظت از منافع ملی را از دست می‌دهند.

·       در سطح ملی، بخش خصوصی به طور فزاینده‌ای درگیر ارائه خدمات و اعمال سیاست در مناطقی است که به طور سنتی تحت کنترل دولت است.

·       در سطح محلی، جامعه عمومی و انجمن‌ها و شبکه‌های اجتماعی مختلف جایگزین فعالیت‌های سنتی بخش عمومی شده و نفوذ مقامات ملی را تضعیف می‌کنند.

در بخش آب که با تولید غذا و انرژی بسیار مرتبط است، همه این تغییرات مستلزم بازنگری در فرایندهای اجتماعی و ساختار فعالیت‌های اقتصادی است که در توسعه مفاهیم جدید "حکمرانی آب" منعکس می‌شود. همچنین این امر مکانیسمی برای به‌دست‌آوردن درک بهتر یا مشترک بین ذی‌نفعان مختلف در مورد ماهیت یک مشکل و مطلوبیت نتایج خاص است. مشارکت ذی‌نفعان یکپارچگی را تقویت نموده، در نتیجه به پیشگیری از تعارض و کاهش ریسک کمک می‌کند که در پروژه‌های توسعه زیرساخت‌های بزرگ بسیار مهم است. مشارکت عمومی می‌تواند هر فرایندی باشد که مستقیماً مردم را در تصمیم‌گیری درگیر کرده و به نظرات عمومی در تصمیم‌گیری توجه کامل می‌کند. باید توجه داشت که مشارکت عمومی یک فرایند است، نه یک رویداد واحد. مشارکت عمومی شامل مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و اقدامات توسط یک آژانس حامی در طول عمر کامل یک پروژه است تا هم به مردم اطلاع‌رسانی کند و هم از آنها اطلاعات دریافت نماید. مشارکت عمومی به «ذی‌نفعان» (کسانی که در یک موضوع علاقه یا سهم دارند، مانند افراد، گروه‌های و جوامع ذی‌نفع)، این فرصت را می‌دهد تا بر تصمیماتی که بر زندگی آنها تأثیر می‌گذارد تأثیر بگذارند. این امر منجر به حکمرانی بهتر می‌شود، به‌ویژه اینکه آژانس‌های حامی را قادر می‌سازد تصمیماتی اتخاذ کنند که منعکس‌کننده منافع و ارزش‌های عمومی بوده و برای مردم بهتر درک شود. یک مشارکت عمومی موفق مستلزم سطح یا درجه مشارکت عمومی مناسب برای تصمیم‌گیری درست و تعیین انتظارات عمومی براین‌اساس است، به این معنی که آژانس‌ها باید آنچه را که مایل به تعهد به آن هستند و ارائه می‌کنند قول دهند و نه بیشتر. در مورد خاص حکمرانی تأمین آب نیز تأکید می‌شود، مشاوره و مشارکت عمومی یکی از عناصر اساسی تمام مراحلی است که تصمیم‌گیری، مدیریت و خط‌مشی را ممکن می‌سازد.  در همین راستا Quick KS, Bryson (2016) چهارعنصر کلیدی را برای مشارکت عمومی موفق در حکمرانی خوب آبی پیشنهاد می‌کنند:

1.       مشروعیت که بر حسب کفایت مشارکت یا نمایندگی، کارایی فنی یا سیاسی نتایج تصمیم‌گیری و عدالت در فرایند بیان می‌شود.

2.       تنوع و شمول، به‌عنوان یک چالش کلیدی، اطمینان از درگیرشدن طیف مناسبی از ذی‌نفعان در این فرایند است، از جمله گروه‌های تحت نمایندگی و به حاشیه رانده شده، و دست‌کم نگرفتن دشواری و نتایج منفی احتمالی تجمع گروه‌های قومی، نژادی، جنسیتی یا تنوع اجتماعی - اقتصادی.

3.       تخصص و مشارکت، زیرا تصمیم‌گیری ممکن است متکی بر دانش تخصصی مبتنی بر علم و رویکردی بی‌طرفانه باشد، درحالی‌که عموم افراد ذی‌نفع لزوماً همه ابعاد و جنبه‌های مشکل موردبحث را در ذهن نداشته یا ممکن است تحت‌تأثیر منافع شخصی خود قرار گیرند، اگرچه عموم مردم همچنین ممکن است نسبت به کارشناس به موضوع واقعی نزدیک‌تر و رویکرد متفاوتی به همراه داشته باشند.

4.       چالش طراحی فرایندهای مشارکت، زیرا هیچ فرمولی ثابتی برای مشارکت خوب وجود ندارد.

در مجموع حکمرانی آبی روش اعمال سیاست‌های تخصیصی و نظارتی در مدیریت آب و سایر منابع طبیعی را پوشش می‌دهد و به طور گسترده شامل نهادهای رسمی و غیررسمی است که توسط آنها اعمال قدرت انجام می‌شود و اصطلاحی نسبتاً جدید برای بحث در مورد این ترکیب از نهادهای رسمی و غیررسمی حاکم است. همچنین حاکمیت آبی یک عنصر عمیقاً سیاسی دارد و به‌این‌ترتیب، سیستم‌های حکمرانی آبی معمولاً واقعیت‌ها و انتخاب‌های سیاسی را در سطوح بین‌المللی، ملی، استانی و محلی منعکس می‌کنند: به‌عنوان‌مثال، یک رویکرد سوسیالیستی با عمومی بودن همه جنبه‌های آب، یا یک رویکرد لیبرال با مدیریت آب به‌صورت خصوصی، یا در این ‌بین با مشارکت دولتی - خصوصی و تعادل‌بخش دولتی و خصوصی می‌توان بیان کرد (Ganoulis & Fried, 2018).

 چالش های حکمرانی آب در ایران

 باتوجه‌به قرارگرفتن ایران در منطقه خشک و نیمه‌خشک جهانی، مردمان این سرزمین عموماً از دیرباز با مشکلات کم‌آبی و خشکسالی مواجه بوده و ازاین‌رو این مایه حیاتی دارای ارزش و جایگاه خاصی در طول زمان برای مردم بوده است. طوریکه مدیریت، نظارت بر منابع و بهره‌برداری مناسب و مطلوب از آب و نحوه ارتباط فی‌مابین ذی‌نفعان و حاکمان در دوره‌های مختلف موردتوجه ویژه مردم و حکومت‌ها بوده و همیشه متناسب با شرایط حاکم نهادهای رسمی و غیررسمی متناسب با نیاز و عرف جامعه و مقتضیات سیاسی و اجتماعی عهده‌دار این مسئولیت بوده‌اند. درگذشته در ایران باستان برای تقسيم و نظارت بر آبياری دیوانی بنام دیوان آبياری تأسيس کرده بودند که در قرن دوم بنام دیوان الماء «نام‌گذاری شد، در دوره عباسی افرادی که بر توزیع آب نظارت داشتند به نام قيّاس یا حسّاب شناخته می‌شدند» (Zarei. M, Sultanmoradi. Z. 2016::101-103). در سيستم آبياری گذشته، توزیع آب توسط افرادی به نام ميراب انجام می‌شد. میراب‌ها که خود از افراد محلی بودند، توسط آب‌بران و ذی‌نفعان انتخاب می‌شدند و تنظيم و توزیع آب را بر عهده داشتند. بعد از اینکه سازمان آب مسئوليت توزیع آب در شبکه‌ها را بر عهده گرفت و شبکه‌های مدرن آبیاری را ایجاد کرد، این سيستم مشارکتی از بين رفت و جای خود را به کارمندان سازمان آب داد که انتخاب شده مردم نيستند و درآمدشان بستگی به رضایت آب‌بران از عملکرد آنها ندارد. حقوق میراب‌ها توسط آب‌بران پرداخت می‌شد؛ اما حقوق میراب‌های جدید توسط سازمان پرداخت می‌شود و رضایت و یا عدم رضایت آب‌بران اثری بر موقعيت شغلی آن‌ها ندارد (Islamic Council Research Center. 2005:98).

در مرحله آغازین رشد نهاد مدیریت آب کشور در دوران معاصر و با حضور فعال جامعه محلی در تمشيت حوزه آب، شرایط نسبتاً مناسبی برای شکل‌گیری مشارکت مردم در اجرای طرح‌ها و سرمایه‌گذاری­ها فراهم شده بود. با تجميع کليه وظایف و امور مربوط به آب در وزارت آب و برق و سیاست‌های متمرکز دولتی، مشارکت‌های مردمی در این دوره کاهش قابل‌ملاحظه‌ای پيدا نمود. بدین ترتيب در دوره 1318 تا سال 1344 مشارکت مردم در بخش آب دستخوش تغييرات و تحولات قابل‌ملاحظه‌ای شد، به ترتيبی که در سال‌های اوليه این دوره مشارکت مردم روندی افزایشی داشت و پس از تشکيل وزارت آب و برق روند کاهشی خویش را آغاز نمود Iran Water Management Think Tank, 2014:37)). قوانين مربوط به آب در ایران به دولت اجازه داد تا کنترل منابع آب را از دست مجموعه کشاورزان خارج کند. صدور مجوزهای آب و سایر اختيارات در دست دولت است. دولت از این امکان خود برای دست‌اندازی به منابع آب و پشتیبانی‌کردن از سایر تصمیم‌هایی که غالباً برآمده از ناکارآمدی هستند استفاده کرده است. دشت‌ها، رودخانه‌ها، آبخوان‌ها و سایر منابع آبی و منابع مرتبط براثر مالکيت دولتی به سرمایه‌های بی‌دفاع تبدیل شدند. از دهه چهل به بعد به دليل تصویب قانون آب و ملی‌شدن آن، مدیریت منابع آب کشور حالت و مدیریت مشارکتی مردم را ازدست‌داده و به‌صورت مدیریت سلسله‌مراتبی مبتنی بر فرماندهی، کنترل و تمرکز منابع آب توسط دولت درآمده است (Yadeghari. A, Yousefi. A, Amini, 2017:185). به‌عبارت‌دیگر "دولت بزرگ آب‌رسان " ظهور یافت (Miremadi I., 2016:106). در ادامه در سال 2010 قانونی تصویب شد که به‌موجب آن طی دو سال تمام پس از ابلاغ، برای کلیه چاه‌های آب کشاورزی فعّال فاقد پروانه واقع در کلیه دشت‌های کشور که قبل از پایان سال 1385 هجری شمسی حفر و توسط وزارت نیرو و دستگاه‌های تابعه استانی شناسایی شده باشند و بر اساس ظرفیت آبی دشت مرتبط و با رعایت حریم چاه‌های مجاز و بدون وارد آوردن خسارت به دیگران و عموم مشروط به اجرای آبیاری تحت‌فشار توسط متقاضی پروانه بهره‌برداری صادر نماید. در واقع این قانون چاه‌های غیرقانونی را به چاه‌های قانونی تبدیل کرد و متخلفان، مبدل به صاحبان قانونی آب شدند (قوانین مجلس شورای اسلامی؛ Miranda. L, 2011؛ Rouhani. M, 1967).

 وجود ذهنيت سازه‌ای توجه بيشتری به ساخت سازه‌های فيزیکی از قبيل احداث سدها، کانال‌ها و تونل‌های انتقال آب از حوضه‌های مجاور دارد و کمتر به اقدامات غیرسازه‌ای از جمله پاسخگویی در قوانين، مشارکت غیرخصوصی، حضور و تقویت ذی‌نفعان توجه دارد. به‌عبارت‌دیگر رژیم سنتی بنه  (یک واحد مستقل زراعی روستایی) - قنات جای خود را به رژیم سازه‌ای - سدسازی در کشور داد. پس از انقلاب، قانون توزیع عادلانه آب که در سال 1361 به تصویب رسيد، بر اساس ماده  1«آب­های دریاها، جاری در رودها ... و منابع آب‌های زیرزمينی از مشترکات بوده و در اختيار حکومت اسلامی است و مسئوليت حفظ، اداره و بهره‌برداری از منابع آب بر عهده دولت است « و هرگونه بهره‌برداری می‌باید با اجازه وزارت نيرو و بر اساس پروانه حفر و بهره‌برداری از سوی همين سازمان صورت گيرد (Ghasemi. A., Alavian.M., Hosseini.M. et al. 2021:2). ماده 29 آن، وزارت نيرو را موظف به تأمين آب موردنیاز کشور از طریق مهار سیلاب‌ها، تنظيم و انتقال آب، استخراج از آب‌های زیرزمينی، شیرین‌کردن آب‌های شور، کنترل و نظارت بر ميزان مصرف و در صورت لزوم جیره‌بندی می‌نماید. دولت همچنين از طریق سياست تشویق به کشاورزان برای کشت محصولات اساسی و همچنين بخشودگی‌هایی را برای آب‌بهای مشترکين کم‌مصرف اعمال نماید (Talebi Somehsarai. M. et al., 2021:186-188)

در مجموع در کنار ناکارآمدی مدیریتی در حکمرانی آب کشور می‌توان مهم‌ترین چالش‌های درگیر و مطرح در این حوزه را در قالب این موارد شمرده و مورد نقد و بررسی قرار داد: ضعف و پراکندگی قوانین، رشد سریع جمعیت، اطلاعات ناکافی و بعضاً نادرست در خصوص منابع آبی، تغییرات اقلیمی، بهره‌برداری بیش از حد از منابع، تحریم‌ها و مباحث اقتصادی، فقدان یا کمبود نهادهای اجتماعی، الگوهای نامناسب کشت و موضوع وابسته به آن یعنی امنیت شغلی و غذایی، آب‌های مرزی، تغییر الگوی برداشت از منابع آبی (قنات به چاه و سد)، انتقال بین حوضه‌ای، شیرین‌سازی آب دریا، روی‌آوردن به آب‌های ژرف، فسیلی و عمیق، نبود سیاست یکسان و هماهنگی میان دستگاه‌های مرتبط با آب از جمله وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و سازمان محیط‌زیست.

 

نتيجه­گيري و ارائه پيشنهادها

باتوجه ‌به بحث مسئله سیاست‌گذاری آب و تعامل دولت - ملت در ایران، همان‌طور که آشنا (2014) طرح می­کند می­توان چنين بيان داشت که نظام حکمرانی آب در ایران حدود چهار دهه است مسئله آب را به گونه­ای که خود به آن تمایل داشته تعریف کرده و به ذی­نفعان نيز اجازه مشارکت و نظارت نمی­دهد. به همين دليل است که تا به امروز مقوله آبياری مشارکتی، تصميم­گيری مشارکتی درباره مدیریت منابع آبی دشت­ها و واگذاری اختيارات به ذی­نفعان اصلی آب­های سطحی و زیرزمينی محقق نشده است. دولت می­کوشد خود را نماینده خير جمعی جلوه دهد و «بدون ذی­نفعان، برای ذی­نفعان» سياست­گذاری کند. قوانين با دولتی کردن منابع آب، ذی­نفعان را از حيطه تصميم­گيری درباره منابع آب خارج کرده­اند. پيامد آشکار چنين رویه­ای، تجمیع اختيارات در دستگاه بوروکراتيک دولتی با همه ناکارآمدی و مشکلاتش، همچنين تقليل و زوال حس مشارکت و مسئوليت­پذیری در ذی­نفعان است. دولت و دستگاه­های بوروکراتيک حاضر نيستند اختيارات و قدرت ناشی از تسلط بر منابع آب را با ذی­نفعان به مشارکت بگذارند. بر اثر همين رویکرد است که گاه مسئله مدیریت منابع آب در برخی مناطق به گونه­ای صورت­بندی شده که ذی­نفعان اصلی، اعتقادی به آن نداشته­اند. صاحب قدرت می­کوشد مسئله را به گونه­ای که خود قادر به حل آن هستند یا بيشترین نفع را برایش دارد صورت­بندی کند. بعبارتی هر تعریف کننده و حل کننده مسئله­ای به مرور مجموعه­ای از مهارت­ها، زیرساخت­ها و توانمندی­ها را در خود انباشته است و تمایل دارد مسائل به گونه­ای تعریف شوند که در حيطه مهارت­ها و توانمندی­های وی قابل بررسی، حل و از این مسير مجموعه­ای از منافع را در برداشته باشند؛ بنابراین یک نظام حکمرانی بلامنازع، تمایل دارد مسائل را به گونه­ای تعریف کند که از پس حل کردن آن نيز برآید. وقتی دستگاه بوروکراتيک قادر به سدسازی، حفر چاه و کانال­کشی باشد، مسئله مدیریت منابع آب را نيز سد ساختن، چاه کندن یا کانال کشيدن تعریف می نماید.

نتایج مطالعات و بررسی‌های به‌عمل‌آمده دلالت بر ضرورت جدی بازنگری بر شیوه و نحوه عملکرد دولتمردان به موضوع آب و مدیریت جنبه‌های مختلف از جمله اکتشاف، بهره‌برداری، توزیع و مصرف داشته و موید این امر است که با ادامه این روند؛ یعنی تداوم حکمرانی بد بر منابع نمی‌توان آینده مناسبی را انتظار داشت. بایستی فاصله موجود میان ذی‌نفعان و سیستم مدیریتی را در جامعه پذیرفته و تا حد ممکن از آن کاست و مادامی که موفق به ایجاد یک پل ارتباطی مستحکم برای تبادل نظرات و اخذ پیشنهادها و حضور مؤثر ذی‌نفعان در مسائل مختلف مرتبط نباشیم تغییر جدی و اثرگذاری را شاهد نخواهیم بود. هم زمان بازنگری در قوانین موجود و اصلاح برخی از آنها در راستای شفاف‌سازی و برخورد مناسب و قاطع با متخلفان نیز اجتناب‌ناپذیر است. علاوه بر برقراری ارتباط منطقی میان وزارت نیرو به‌عنوان متولی اصلی منابع آبی کشور با ذی‌نفعان بخش غیردولتی، هماهنگی و شفافیت وظایف و مسئولیت‌ها بین دستگاهی خصوصاً میان این مجموعه با وزارت جهاد کشاورزی و سازمان حفاظت از محیط‌زیست ضرورتی اجتناب‌ناپذیر دارد.

با بررسی و مطالعه راه­کارهای جهانی و مورداستفاده از سوی محققان و صاحب‌نظران و به‌منظور رسیدن به یک حکمرانی خوب آبی در کشور می‌توان مواردی از جمله: اصلاح قوانین و تشدید مجازات و برخورد جدی با متخلفان (در راستای شفاف‌سازی، حذف مقررات و قوانین تکراری و گیج‌کننده، تشدید مجازات متخلفین به‌منظور اعمال مجازات‌های بازدارنده همچنین آموزش اختصاصی قضات و تشکیل دادگاه‌های ویژه منابع آب برای بررسی تخصصی و برخورد حرفه‌ای با موضوعات مرتبط)، استفاده از پساب‌ها با تسویه مجدد (در راستای بهبود مصارف آب بخصوص در صنایع و کشاورزی) و بازچرخانی آن در مصارف مناسب (از جمله استفاده از پساب‌های خانگی و شهری برای مصارف شستشو و آبیاری فضای سبز)، اصلاح الگوی کشت (ارائه برنامه و حمایت از کشت محصولات کم آب­بر و همچنین جلوگیری از کاشت محصولاتی با نیاز آبی بالا در مناطقی که با محدودیت آب مواجه هستند)، آموزش مناسب برای کشاورزان (جهت آشنایی و استفاده از تجهیزات مناسب و عملیات مرتبط با استفاده بهینه از منابع آبی و همچنین جایگزینی کشت‌های کم آب­بر بجای محصولاتی که نیاز به آب فراوان دارند)، تجهیز مزارع به سیستم‌های آبیاری تحت‌فشار و قطره‌ای، توجه جدی به آب حساب نشده و هدررفت از سیستم‌های انتقال آب (با بهسازی شبکه‌های آبرسانی و آبیاری و کنتورها و تجهیزات مرتبط)، استحصال آب‌های غیرمتعارف از جمله رطوبت هوا (به‌منظور تأمین و جبران بخشی از کمبود آب موجود)، انجام عملیات باروری ابرها، فرهنگ‌سازی و آموزش عمومی (در راستای آشنایی بیشتر عمومی با کمبود و بحران آب موجود جهت جلب و کمک به کاهش مصارف و صرفه‌جویی)، توجه به آب مجازی (در راستای محدود نمودن خروج محصولات و کالاهایی با نیاز به آب زیاد از کشور و تسهیل واردات آنها)، تقویت، حمایت و اجرای طرح‌های مانند کنترل میزان برداشت از آب چاه‌ها، تغذیه مصنوعی دشت‌ها و حفاظت از منابع آبی، ایجاد هماهنگی بیشتر بین دستگاه‌های متولی و درگیر با مسائل، منابع و انواع مصارف آب بخصوص وزارت نیرو، جهاد کشاورزی، صنعت معدن و تجارت و سازمان محیط‌زیست، سعی در انتقال صنایع آب­بر به سمت سواحل بجای جانمایی و ساخت آنها در مناطق خشک و کم آب و در نهایت اقدام به کشت برون سرزمینی و استفاده از ظرفیت موجود در کشورهای دیگر در راستای کاهش مصارف را مدنظر قرار داده، به‌اجراگذاشتن و عملیاتی‌شدن آنها همت گماشت.

References

 

1.       Ahmadipur. Z, Ahmadi. A . (2019). "Analysis of factors affecting the failure of water governance in Iran", Strategic and Macro Policies, Volume 8, Special Issue. [In Persian].

2.       Ashena. H. (2014). water crisis or governance crisis, supplement of Shargh newspaper, 21 September 2014. [In Persian].

3.       Azizi. A, Mahkoui. H, Gomdamkar. A. (2023), Analysis of effective strategies to reduce water scarcity in Kerman province, Marvdasht Islamic Azad University, Regional Planning Scientific Quarterly, Volume 13, Number 52, pp 111, [In Persian].

4.       Cheltenham.https://www.researchgate.net/publication/282733927_Theories_of_public_parti cipation, Accessed 19 Dec 2017.

5.       Danaeifar. H. (2019). How to analyze the matter of statehood? https://www.alef.ir/news/3991111132.html [In Persian].

6.       Da'nai Fard. Tehran: Mehraban Publications. [In Persian].

7.       Davari, K. (2013). Where is the magic stick? Is there an immediate solution to the country's water problems? Editorial of Water and Sustainable Development Journal, 1(2). [In Persian].

8.       Dehghani. S, Bani Habib. A, Gulab, M. (2018). Water governance in Iran: challenges and solutions, scientific and specialized quarterly of water engineering-winter 2018. [In Persian].

9.       Dong, Leshing. (2018). Theories of public affairs administration. Translation of Hasan

10.       ESCAP –UN, 1985, Report of the Inland Waterway Transport (IWT), Mission, 5 Februrary – 20 April, 1985. Appendices

11.       Ganoulis. J, Fried. J ,2018, Transboundary Hydro-Governance From Conflict to Shared Management, Springer International Publishing AG, part of Springer Nature 2018.

12.       Ghasemi. A., Alavian.M., Hosseini.M. et al. (2021). in the article Analyzing the interactions between the state and society in Iran's water governance: strategic

13.       Hafez Nia. (2017). An introduction to research methods in humanities, position, Humanities Research and Development Institute. [In Persian].

14.       Implications, Strategic Policy Research Quarterly, Volume 11, Number 42, Fall, 2-181. [In Persian].

15.       Iran Water Management Think Tank, (2014). preliminary assessment of the country's water governance, Chapter 2, Tehran. pp37 [In Persian].

16.       Iran Water Management Think Tank, Kerman Chamber of Commerce, Industries, Mines and Agriculture www.wpri.ir [In Persian].

17.       Islamic Council Research Center. (2005). water resources management and sustainable development, research report No. 7374:pp 98 accessible in: https://rc.majlis.ir/fa/report/show/731115. [In Persian].

18.       Miranda. L., M. Hordijk and T. Molina. 2011. Water governance key approaches: an analytical framework. Literature review. Chance sustain.

19.       Miremadi I. (2016). "The Future of Critical Research on Water Governance in Iran", Public Policy, Volume 3, Number 4. Pp 106 [In Persian].

20.       Moradi Tadi. (2016). "Water and politics; A look at the process of water politicization", interdisciplinary studies in human sciences, volume 9, number 4. [In Persian].

21.       Quick KS, Bryson JM (2016) Theories of public participation (chapter 12 public participation). In:Torbing J, Ansell C (eds) Handbook of theories of governance. Edward Elgar Press.

22.       Rogers. P and A. W. Hall. 2003. Effective water governance. Global water partnership Technical committee (TEC). No 7.ISBN: 91-974012-9-3.

23.       Rouhani. M. Policies Regarding Water Resources Development in Iran. [in Persian] (paper presented at the International Conference on Water for Peace, Washington, d.c., United States of America, 1967).

24.       Talebi Somehsarai. M. et al., (2021). "The evolution of water planning and policy-making in the period before and after the Islamic Revolution of Iran", Interdisciplinary Studies in Human Sciences, Volume 14, Number 1. pp 186-188 [In Persian].

25.       Vahid, M., Ranjbar. M. (2017). "Pathology of the political dimension of water governance in Iran, 1368-1392," Public Policymaking, Volume 4, Number 4. [In Persian].

26.       World Bank, World Development Indicators 2011, https://doi.org/10.1596/978-0-8213-8709-2

27.       Yadeghari. A, Yousefi. A, Amini. (2017). "Institutional analysis of water governance structure in Zayandeh Rood Basin", Iran Water Resources Research, year 14, number 1. [In Persian].

28.       Zarei. M, Sultanmoradi. Z. (2016). "Investigation of the relationship between political stability and water management in Safavid Isfahan", History of Islam and Iran, year 26, number 31. 101-103 [In Persian].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

---

[1]  Transboundary Hydro-Governance From Conflict to Shared Management