رویکردهای نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری

محورهای موضوعی : دستاوردهای نوین در حقوق عمومی

حمید رجبی علوی ¹ , محمد مظهری ²

1 - دانشجوی دکتری تخصصی حقوق عمومی،گروه حقوق،دانشکده حقوق و علوم اجتماعی،پردیس ارس دانشگاه تبریز،تبریز،ایران.
2 - گروه حقوق، دانشکده حقوق، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران

تاریخ دریافت : 1403/03/01 تاریخ پذیرش : 1403/04/06 تاریخ انتشار : 1403/07/04

کلید واژه: نظارت, بانک, موسسه اعتباری, بانک مرکزی, قانون.,

چکیده مقاله :

بانک‌ها و مؤسسات اعتباری به این جهت که نقش تعیین‌ کننده ای در گردش پول و ثروت جامعه دارند ، جایگاه ویژه‌ای در اقتصاد کشورها دارند . نظارت بر فعالیت این نهادها از پیش‌ شرط‌های اساسی برای حصول اطمینان از صحت عملکرد نظام اقتصادی کشور محسوب می‌شود که هدف از آن، باید حفظ ثبات نظام مالی کشور و افزایش اعتماد عمومی سپرده‌گذاران و مشتریان بانک‌ها باشد. مقاله حاضر به دنبال یافتن پاسخی مناسب برای این پرسش اصلی است که مراجع قانونی نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری کدام‌ اند و حدود صلاحیت قانونی هرکدام به چه میزان است؟ این مقاله به شیوه توصیفی- تحلیلی و با استفاده از منابع کتابخانه‌ای به این نتیجه می‌رسد که مقررات و شیوه‌های موجود نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری فاقد قدرت بازدارندگی کافی بوده و نیازمند برخی اصلاحات و بازنگری‌ها درزمینه مقررات گذاری و اجرای این مقررات ازجمله رعایت اصل استقلال بانک مرکزی می‌باشد.

چکیده انگلیسی:

Banks and credit institutions have a crucial position in the economy of countries , playing a determining and decisive role in the circulation of money and wealth within the society . Monitoring the activities of these institutions is essential to ensure the proper functioning of the country's economic system. The primary goal isto maintain the stability of the financial system and enhance public trust among depositors and bank customers . This articleseeks to address the main question:which legal authorities are responsible for supervising banks and credit institutions, and to what extent do their legal jurisdictions extend?Through a descriptive-analyticalapproach and utilizing library sources, this article concludes that the current regulations and monitoring methods for banks and credit institutions lack sufficient preventive and prohibitive power. Therefore, reforms and revisions are necessary in the realm of regulation and implementation of these rules, including adherence to the principle of independence of the Central Bank.

منابع و مأخذ:

الف)مقالات: - السان، مصطفی (پاییز 1390). بررسی تطبیقی اقتدار قانونی نهاد نظارتی در بانکداری، فصلنامه پول و اقتصاد (شماره 9).
- السان، مصطفی، نگین تاجی، زریر (مرداد1401). تحلیل حقوقی و اقتصادی استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران،دو فصلنامه دانش حقوق اقتصادی(شماره 21).
- توحیدی، مهرداد و همکاران (پاییز 1399). تحلیل ابعاد حقوقی نظارت بانک مرکزی بر نظام بانکداری در ایران، فصلنامه تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری (شماره 45).
- حق‌گو راسته کناری، حسام‌الدین و همکاران (زمستان 1401). بررسی و تطبیق وظایف نهادهای ناظر بر خدمات مؤسسات اعتباری با ارائه نمونه‌هایی از تزاحم اجرایی نسبت به خدمات مالی، فصلنامه اقتصاد محاسباتی (سال دوم، شماره 1).
- سیدنورانی، محمدرضا و همکاران (1390). مطالعه تطبیقی نظارت بر نظام بانکی در ایران و کشورهای منتخب، فصلنامه دانش ارزیابی (سال سوم، شماره 8)
- فرمان آرا، وحید، غفاری، فرهاد (تابستان1398). ارائه الگو و شاخص‌های ارزیابی و نظارت نظام بانکی ایران (بر اساس اسناد بالادستی، الگوها و تجارب بین‌المللی سایر کشورها)، فصلنامه اقتصاد دفاع (سال چهارم، شماره 12).
- محمدخانی، مسعود (1394)، تفاوت مؤسسات اعتباری با بانک‌ها، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 3539، 6 مرداد .
- موسوی ایوانکی، مصطفی و همکاران (بهار 1402). ارائه الگوی نظارت مبتنی بر ریسک بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری با استفاده از نظریه داده بنیاد، فصلنامه سیاست‌های مالی و اقتصادی (سال 11، شماره 41).
ب) پایان‌نامه‌ها: - رم شناس کامل، مرتضی (تابستان 1399). جنبه‌های حقوقی نظارت بانک مرکزی بر مؤسسات مالی و اعتباری و بانک‌ها، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق خصوصی، دانشگاه بین‌المللی امام خمینی (ره).
- فایضی، محمد (پاییز 1395). نظارت دولت بر بانک‌ها و مؤسسات مالی در حقوق ایران، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه آزاد اسلامی واحد بین‌المللی جلفا.
- فرهادی، علی (زمستان 1400). صلاحیت دولت در نظارت بر عملکرد بانک‌های خصوصی در ایران، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق گرایش مالی- اقتصادی، دانشگاه غیردولتی- غیرانتفاعی خاتم.
- محمدی بغداد آبادی، فاطمه (تابستان 1396). وضعیت حقوقی مؤسسات مالی فاقد مجوز بانک مرکزی و چگونگی نظارت بر آن‌ها، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق خصوصی، دانشگاه علامه طباطبایی.
2- منابع لاتین: - Cane, Peter, "Review of executive Action", in "The Oxford Handbook of Legal studies", Edited by Peter Cane and Mark Tushnet, Oxford University Press, 2003.

- Lewis, R, Recent Controversies in Political Economy, The Institute of Economic Affairs, London, 3 rd ed, 1996

متن کامل:



 

فصلنامه دستاوردهای نوین در حقوق عمومی، سال سوم، شماره یازدهم، پاییز 1403

 

رویکردهای نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری

 

محمد مظهری1 ، حمید رجبی علوی 2

 

تاریخ دریافت: 01/03/1403                 تاریخ پذیرش: 06/04/1403

 

چکیده

       بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری به این جهت که نقش تعیین‌کننده ای در گردش پول و ثروت جامعه دارند، جایگاه ویژه‌ای در اقتصاد کشورها دارند. نظارت بر فعالیت این نهادها از پیش‌شرط ‌های اساسی برای حصول اطمینان از صحت عملکرد نظام اقتصادی کشور محسوب می‌شود که هدف از آن، باید حفظ ثبات نظام مالی کشور و افزایش اعتماد عمومی سپرده‌گذاران و مشتریان بانک ‌ها باشد. مقاله حاضر به دنبال یافتن پاسخی مناسب برای این پرسش اصلی است که مراجع قانونی نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری کدام ‌اند و حدود صلاحیت قانونی هرکدام به چه میزان است؟ این مقاله به شیوه توصیفی- تحلیلی و با استفاده از منابع کتابخانه‌ای به این نتیجه می‌رسد که مقررات و شیوه‌های موجود نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری فاقد قدرت بازدارندگی کافی بوده و نیازمند برخی اصلاحات و بازنگری ‌ها در زمینه مقررات گذاری و اجرای این مقررات از جمله رعایت اصل استقلال بانک مرکزی می‌باشد.

 

واژه های کلیدی: نظارت؛ بانک؛ موسسه اعتباری؛ بانک مرکزی؛ قانون.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. گروه حقوق، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران.

2. گروه حقوق، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، پردیس ارس دانشگاه تبریز، تبریز، ایران. (نویسنده مسئول)

  [e-mail]

1- مقدمه

      ماهیت فعالیت در صنعت بانکداری، نظارت ‌های خاص و ویژه‌ای را می‌طلبد تا هرگونه تأسیس و فعالیت بانکی خلاف مقررات قانونی، به ‌موقع رصد شده و مانع تحمیل هزینه ‌های جبران‌ ناپذیر بر اقتصاد کشور، بروز و وقوع بحران‌ های اجتماعی مختلف و حتی خدشه‌ دار شدن مفهوم اصل بانکداری بدون ربا در اذهان عمومی و صاحب ‌نظران گردد (فرمان آرا، غفاری، 1399). بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری به‌ عنوان واسطه‌گر وجوه مالی، منابع پولی خود را از طریق سپرده ‌های قرض‌الحسنه (جاری یا پس‌انداز) یا سپرده‌ های سرمایه‌گذاری مدت ‌دار (ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا)، تجهیز و در قالب اعطای تسهیلات از پیش تعریف ‌شده مختلف به اشخاص و بنگاه‌ های اقتصادی تخصیص می‌دهند. در این ‌ارتباط، بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری با رویکرد رقابتی و با هدف جلب و جذب حداکثر مشتریان، ضمن توسعه فعالیت‌ ها در راستای کسب سود بیشتر و افزایش رضایت‌ مندی سهامداران به دلایل مختلفی چون عدم تناسب زمانی بین سپرده‌های دریافتی و تسهیلات اعطایی، تفاوت نرخ سود سپرده‌ ها و تسهیلات، تحریم ‌های بین‌المللی، تغییر نرخ ارز، تورم، رکود اقتصادی و ناتوانی مشتریان در ایفای تعهدات و ... (موسوی ایوانکی، 1402). ممکن است با مشکلاتی مواجه و دچار ناترازی شوند که عدم نظارت صحیح و به ‌موقع در بدو تأسیس، حین فعالیت و زمان انحلال موجب می‌شود آثار و تبعات این مشکلات، علاوه بر مشتریان بانک به متن و آحاد جامعه نیز تسری و تعمیم یابد. نظارت بر عملیات بانک ها اگر واقعی و جدی باشد، هم از اتلاف منابع جلوگیری می‌کند و هم ریشه فساد اداری و مالی را می‌خشکاند. (سید نورانی و همکاران، 1390)

     در این مقاله تلاش شده تا به این سؤالات اصلی پاسخ داده شود که مراجع قانونی نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری کدام ‌اند و حدود صلاحیت قانونی هرکدام به چه میزان است؟ پیش ‌از این، موضوع نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری مورد مطالعه قرارگرفته و مقالات و پایان ‌نامه‌های متعدد و ارزشمندی به این موضوع پرداخته‌اند، لیکن مقاله حاضر تلاش نموده در حد وسع و توان نگارندگان، با یافتن پاسخ مناسب به سؤالات اصلی، اقسام نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری و همچنین معرفی مراجع قانونی نظارت بر این مؤسسات و حدود وظایف و صلاحیت قانونی هرکدام از این مراجع، در نهایت چالش‌های پیش روی این امر مهم را شناسایی و پاسخی بدیع و کاربردی ارائه نماید. در مقاله حاضر، باهدف تبیین مفهوم نظارت و ضرورت نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری؛ شناسایی مراجع قانونی نظارت بر فعالیت بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری؛ تبیین جایگاه بانک مرکزی به‌ عنوان نهاد ناظر بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری؛ شناسایی نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری در سه بخش تأسیس، فعالیت و انحلال آن ‌ها؛ عملکرد فعلی دولت، مصداق نظارت بر عملکرد بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری یا دخالت در امور آنها؛ شناسایی خلاء های قانونی نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری و در نهایت، ارائه پیشنهاد عملی برای نظارت بر عملکرد بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری جهت فعالیت سالم آنها و جلب رضایت بیشتر مشتریان، پس از تعریف بانک و موسسه اعتباری، برخی تفاوت‌ های آنها ذکر و سپس، اقسام نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری شامل نظارت های تطبیقی و مبتنی بر ریسک، همچنین نظارت تأسیسی، نظارت بر فعالیت و انحلال و نیز نظارت بر اشخاص موسسه،
به همراه مراجع قانونی نظارت مشتمل بر بانک مرکزی، کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی، وزارتخانه‌های امور اقتصاد و دارایی و اطلاعات، سازمان‌های حسابرسی و بازرسی کل کشور و استانداران و فرمانداران و حدود صلاحیت قانونی هرکدام مورد بررسی قرارگرفته و پس از تبیین برخی مصادیق تخلفات بانکی در بخش آخر و نتیجه‌گیری تلاش گردیده تا چالش‌های پیش رو و پیشنهاد‌های کارآمد در خصوص استقلال بانک مرکزی از قوه مجریه و تعیین مرجع ناظر بر این بانک، اسقرار نظام اعتبارسنجی و رتبه بندی بانک ها و موسسات اعتباری و همچنین برگزاری برنامه های آموزشی مشخص و مستمر برای مدیران و کارگزاران بانک ها و موسسات اعتباری با موضوع شناسایی به موقع ریسک های احتمالی آینده و نحوه برخورد با آنها ارائه گردد.

2- تعریف بانک و موسسه اعتباری در نظام بانکی ایران و تفاوت آنها

  2-1- بانک: در قوانین موضوعه و مقررات جاری کشور، تعریف جامعی از اصطلاح بانک یافت نمی‌شود و قوانین موجود نظیر قانون پولی و بانکی کشور و قانون عملیات بانکی بدون ربا تنها به شرح اهداف، وظایف و اختیارات بانک بسنده کرده‌اند. بنابراین لازم است تعریف جامعی ارائه شود که برگرفته از مجموعه فعالیت ‌ها و وظایف قانونی بانک ‌ها و بیان‌کننده خصایص ذاتی آنها باشد. با این اوصاف می‌توان بانک را چنین تعریف نمود: بانک موسسه‌ای تجاری و انتفاعی است که به جمع‌آوری سپرده‌ها و سرمایه اشخاص و تخصیص منابع یا اعطای تسهیلات می‌پردازد و آنها را در چارچوب سیاست‌ های کلان اقتصادی به مصرف بهینه می‌رساند. همچنین موجب تسهیل خدمات، پرداخت ‌ها و اموری می‌شود که در چارچوب قانون بر عهده‌ دارد. (محمدی بغدادآبادی، 21:1396)

      در حال حاضر در کشور ما تأسیس بانک مطابق بند الف ماده 58 قانون پولی و بانکی کشور فقط به‌ صورت شرکت سهامی عام با سهام با نام، امکان‌ پذیر است که علاوه بر لزوم اخذ مجوز از بانک مرکزی، مستلزم رعایت تشریفات مقرر درمواد 82-59 همان قانون می‌باشد.

     2-2- موسسه اعتباری: مطابق ماده 1 آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی مصوب 28/10/1393 هیأت وزیران، موسسه اعتباری چنین تعریف‌ شده که بانک، موسسه اعتباری غیربانکی و سایر بنگاه ‌های واسطه پولی که به ‌موجب قانون و یا با اجازه بانک مرکزی تأسیس‌شده و به عملیات بانکی اشتغال دارد و بیش از 50% سهام آن به اشخاص غیردولتی تعلق داشته و تحت نظارت بانک مرکزی می‌باشد.

      عملیات مجاز بانكی نیز در ماده 1 آئین ‌نامه نحوه تأسیس و اداره بانک ‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی مصوب 12/8/1388 شورای پول و اعتبار به اشتغال به امر واسطه‌گری بین عرضه‌كنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار به‌ صورت دریافت انواع وجوه، سپرده، ودیعه، اعطای انواع تسهیلات و اعتبار و موارد مشابه به ‌صورت كلی یا جزئی و ارائه انواع خدمات بانكی از قبیل صدورکارت‌ های الكترونیكی دریافت و پرداخت و کارت‌های اعتباری، در چهارچوب قانون عملیات بانكی بدون ربا و سایر قوانین و مقررات مربوطه تعریف ‌شده است.

3- مراجع قانونی نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری و حدود صلاحیت آنها

      برنامه ریزی، کنترل و نظارت، از مهمترین وظایف مدیریت هستند که لازم و ملزوم یکدیگرند. برنامه های از قبل تدوین شده، پایه و اساس مقایسه عملکرد قرار می‌گیرند تا انحرافات، مشخص و دلایل وقوع آنها بررسی گردد و متناسب با این دلایل، اقدامات اصلاحی لازم، صورت گیرد. برنامه ریزی براساس اهداف روشن از قبل، مشخص شده، کلید تدوین برنامه موفق و اتخاذ تدابیر کنترلی مؤثر، کلید اجرای موفق برنامه است (سید نورانی و همکاران، 1390). نظارت بر فعالیت و عملکرد بانک ‌ها از طریق نهادهایی انجام می‌گیرد که در «قانون» مشخص‌شده‌اند. این نهادها در کشورهای مختلف در 3 نوع دسته ‌بندی می‌شوند که هرکدام، کارکرد و اهداف خاص خود را دارد. نوع اول، نظارت و راهبری یک ‌نهاد عالی است که برای صیانت از پول ملی و سیاست ‌های کلان اقتصادی کشور، ضرورت دارد و غالباً توسط بانک مرکزی انجام می‌گیرد. نوع دوم، نظارت درون ‌سازمانی است که از طریق هیأت مدیره و بازرسان به‌ منظور حفظ حقوق بانک یا موسسه اعتباری به ‌عنوان «شخص حقوقی» انجام می‌شود. درنهایت، سهامداران به ‌موجب لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت مصوب 1347 در مسائل مهم می‌توانند از طریق دعوت مجمع عمومی صاحبان سهام و تصمیماتی که این مجمع به ‌طور عادی یا فوق‌العاده اتخاذ می‌کند، بر فعالیت بانک یا موسسه اعتباری، اعضای هیأت مدیره و مدیرعامل نظارت داشته باشند. (السان، 1391)

      علاوه بر نهادهای نظارتی فوق، نهادهای دیگری نیز در مواردی، حق نظارت دارند. کمیسیون اصل 90 قانون اساسی، وزارت امور اقتصاد و دارایی، سازمان حسابرسی، وزارت اطلاعات، استانداران و فرمانداران و سازمان بازرسی کل کشور هرکدام برحسب مورد و در صورت لزوم، به ‌موجب قانون، نسبت به خدمات مالی بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری نظارت مستقیم یا غیرمستقیم دارند. همان‌گونه که ملاحظه می‌شود، بانکداری در عمل تحت نظارت یک ‌نهاد واحد قرار ندارد و قوای سه‌گانه به نحوی بر عملکرد و تصمیمات آن نظارت و بازرسی دارند. بانکداری یک ناظر اصلی (بانک مرکزی) و چند ناظر فرعی دارد که حسب مورد اهداف متفاوتی را از نظارت دنبال می‌کنند. جلوگیری از موازی کاری و حصول نتیجه مطلوب از عملکرد بهتر هریک از این نهادها زمانی محقق می‌شود که حدود اختیارات و وظایف هرکدام، به ‌موجب قانون، تعریف و تضمین‌ های عملی لازم برای اجرای قانون، اتخاذ (همان) و اصول شفافیت در مسئولیت، پاسخگویی مشخص و تبادل مداوم اطلاعات به صورت کامل، رعایت و اجرا شوند. (سید نورانی و همکاران، 1390)

     3-1- بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران: بانک مرکزی به عنوان تنظیم کننده و ناظر سیستم بانکی، نقش حیاتی در تأمین امنیت و صحت سیستم بانکی ایفا می‌کند. هدف از این کار، محافظت از نرخ بهره سپرده ها از طریق تنظیم چهارچوب تنظیم احتیاطی مؤثر برای توسعه و هدایت فعالیت های بانکی و حفظ ثبات مالی از طریق معیارهای سیاستی متفاوت می‌باشد (همان). بانک مرکزی مجوز فعالیت بانک ‌ها و نهادهای پولی را صادر می‌کند و بر عملکرد آن‌ ها نظارت دارد. برنامه بانک مرکزی در حوزه نظارت، اصلاح نظام بانکی در حوزه بانک‌های ناتراز و سایر مؤسسات مالی است. تخصصی کردن فعالیت بانک ‌ها مانند بانک‌ های تجاری، توسعه‌‎ای، قرض ‌الحسنه، جامع و غیره (ماده 9 قانون برنامه هفتم توسعه) نیز از دیگر برنامه ‌های این بانک است. نظارت بانک مرکزی بر بانکداری، تنها به‌ طورکلی و در جهت اهدافی انجام می‌گیرد که برعهده ‌دارد، به همین دلیل، نمی‌توان از بانک مرکزی انتظار داشت که به ‌حسابداری تک ‌تک بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری بپردازد. ثبات قیمت ‌ها، تعیین نرخ سود بانکی و نظارت بر اجرای راهبرد های کلان دولت از طریق بانک، آنجا که اجرای آنها به ‌موجب قانون بر عهده آنهاست، ازجمله این وظایف به شمار می‌آید (السان،1391). از مهم‌ ترین ابزارهای بانک مرکزی در باب سیاست‌گذاری و اعمال نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: (حق‌گو و همکاران، 1402)

       3-1-1- اخذ آمار و اطلاعات کلی مربوط به انواع حساب ‌های موجود در بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری با درنظر داشتن لزوم حفظ اسرار حرفه‌ای؛

      3-1-2- اخذ سرجمع انواع حساب ‌های بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری و آمار کلی تسهیلات اعطایی در بخش ‌های مختلف، مطالبات معوق و امثال آن؛

      3-1-3- بازرسی از دفاتر اسناد و مدارک حساب‌ های مشتریان از جهت انطباق عملیات انجام‌ شده با قوانین و مقررات؛

      3-1-4- استعلام کتبی اطلاعات مربوط به ‌حساب ‌ها و عملیات بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری در راستای اعمال نظارت و رسیدگی به شکایات.

      در حال حاضر شورای تنظیم گری و نظارت بانکی زیرمجموعه هیأت عالی بانک مرکزی به استناد ماده 14 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 30/3/1402 مجلس شورای اسلامی از طریق پایش مستمر عملکرد اشخاص تحت نظارت از جهت تمکین به دستورالعمل ‌های ابلاغی در خصوص حفظ سلامت و ثبات شبکه بانکی عهده ‌دار این وظیفه مهم می‌باشد. این ماده در قانون جدید به‌گونه‌ای تنظیم گردیده که بیشتر نظارت تطبیقی را شامل می‌شود و به نظر می‌رسد قانون‌گذار در مواد 19 و 20 و فصل هفتم قانون، نظارت مبتنی بر ریسک موضوع بند 3 مقاله حاضر را مورد توجه قرار داده است. البته درخصوص نظارت بانک مرکزی، مطالعه ای که توسط هلر (1991) به مقایسه نرخ تورم بدست آمده توسط بانک مرکزی پرداخته، به این نتیجه رسیده که کشورهایی که بانک مرکزی در آنها وظیفه نظارتی برعهده دارند، به طور متوسط، نرخ های تورم بالاتری را تجربه می‌کنند. (سید نورانی و همکاران، 1390)

      در این زمینه نباید اصل استقلال بانک مرکزی را نیز از نظر دور داشت، به‌گونه‌ای که دخالت دولت در عزل و نصب مقامات عالی بانک مرکزی، حضور با حق رأی اعضای قوه مجریه یا نمایندگان ایشان در مجمع عمومی (ماده 6 قانون بانک مرکزی مصوب 1402)، هیأت عالی (ماده 7 قانون بانک مرکزی) و هیأت نظّار (ماده 17 قانون بانک مرکزی) بانک مرکزی و موارد مشابه دیگر، در عمل، اختیارات وسیعی درخصوص نحوه اداره و تصمیم‌گیری ‌های این بانک به دولت می‌دهد که هرکدام از این موارد به نوبه خود می‌توانند عملکرد و نظارت بانک مرکزی بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری را تحت تأثیر قرار دهند. هرچند در سال ‌های اخیر، این امر، بیشتر مورد توجه دولت بوده و در قوانین برنامه توسعه سوم، چهارم و پنجم به این موضوع پرداخته ‌شده؛ لیکن در عمل، مشاهده می‌شود که متأسفانه توفیق چندانی نداشته و هنوز قوه مجریه، از طریق مداخله در ارکان بانک مرکزی، این نهاد را تحت تأثیر برنامه ‌ها و اقدامات دلخواه خود قرار می‌دهد. (السان،1390)

     3-2- کمیسیون اصل 90 مجلس شورای اسلامی: مطابق اصل 90 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قضائیه داشته باشد می‌تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت به قوه مجریه یا قوه قضائیه مربوط است، رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در مواردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.» در این راستا و براساس آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، این کمیسیون دارای 5 کمیته دائمی و تخصصی است که یکی از آنها تحت عنوان «کمیته اقتصادی» به انجام وظایف قانونی خود در رسیدگی به شکایات مردمی در حوزه بانک‌ ها می‌پردازد. (ماده 4 آیین‌نامه داخلی کمیسیون اصل 90 مصوب 3/6/1388 کمیسیون) کمیسیون در این زمینه می‌تواند از طریق مکاتبه یا مراجعه مستقیم، از بانک مورد شکایت درخواست توضیح نماید یا بازرس یا بازرسانی را اعزام و یا به استناد بند ب ماده 2 قانون سازمان بازرسی کل کشور از این سازمان، درخواست بازرسی فوق‌العاده نماید. در هر حال، بانک یا موسسه اعتباری مکلف است حداکثر ظرف یک ماه، به کمیسیون، پاسخ کتبی ارائه دهد؛ در غیر این صورت مرتکب جرم شده و در مراجع صالح قضایی قابل رسیدگی می‌باشد.

     3-3- وزارت امور اقتصاد و دارایی: ماده 1 قانون تشکیل وزارت امور اقتصادی و دارایی مصوب 24/4/1353 مجلس شورای ملی، تنظیم سیاست ‌های اقتصادی و مالی کشور، ایجاد هماهنگی در امور مالی و اجرای سیاست ‌های مالی و ... را بر عهده این وزارتخانه نهاده است. با توجه به اینکه طیف وسیعی از سیاست‌ های مالی و اقتصادی کشور به بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم دارد، بدیهی است که نظارت بر حسن اجرای این سیاست ‌ها نیز در قالب تدوین و تصویب بخشنامه، دستورالعمل و ... (فرهادی، 1400: 74). بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی به طریق اولی خواهد بود.

     همچنین در نمودار سازمانی این وزارتخانه، معاونت امور بانکی و شرکت‌ های دولتی زیر نظر مستقیم وزیر، پیش‌بینی ‌شده که نشان از جایگاه موضوع نظارت بر بانک ‌ها در وزارتخانه مزبور دارد. در نهایت، عضویت وزیر امور اقتصادی و دارایی یا نماینده وی در شورای عالی مبارزه با پول ‌شویی، شورای عالی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، مجمع عمومی و هیأت های عالی و نظّار بانک مرکزی (قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 30/3/1402 مجلس شورای اسلامی) و... حاکی از نقش این وزارتخانه در امر بازرسی و نظارت بر عملکرد بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری دارد.

     3-4- سازمان حسابرسی: سازمان حسابرسی به ‌عنوان موسسه دارای شخصیت حقوقی و استقلال مالی، وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی در سال 1362 با ادغام سه موسسه حسابرسی سازمان صنایع ملی و سازمان برنامه، حسابرسی بنیاد مستضعفان و حسابرسی شاهد تشکیل شد.

      بند 1 تبصره 2 قانون تشکیل سازمان حسابرسی و بند الف ماده 7 اساسنامه سازمان، صریحاً بازرسی قانونی و امور حسابرسی سالانه بانک ‌های دولتی را از وظایف سازمان اعلام نموده‌اند، لیکن با توجه به سکوت قانون در مورد بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی به نظر می‌رسد با توجه به بند 4 تبصره مذکور که تدوین اصول و ضوابط فنی قابل ‌قبول حسابداری و حسابرسی را بر عهده این سازمان نهاده، بتوان نقش نظارت غیرمستقیم بر این نهادها قائل شد.

     درنهایت، سازمان حسابرسی با تدوین، تنظیم و بررسی صحت ‌و سقم حساب ‌ها به ‌صورت دقیق و به ‌منظور کشف عیوب و تخلفات احتمالی، با همکاری سایر نهادهای ناظر می‌تواند بسیاری از وظایف و امور مورد نیاز مقام ناظر را انجام دهد. به ‌علاوه، این همکاری، موجب می‌شود تا از انجام کارهای موازی و تکراری جلوگیری شود. (فایضی، 1395)

     3-5- وزارت اطلاعات: به نظر می‌رسد هر جا که احساس شود عملکرد و اقدامات بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری با هدف و همسو با توطئه، فعالیت براندازی، جاسوسی، خرابکاری و اغتشاش علیه استقلال و امنیت و تمامیت ارضی کشور و نظام جمهوری اسلامی ایران باشد، وزارت اطلاعات به استناد ماده 10 قانون تأسیس وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی ایران مصوب 27/5/1362 مجلس شورای اسلامی صلاحیت قانونی ورود به موضوع را داشته باشد.

      عضویت وزیر اطلاعات در شورای عالی مبارزه با پول ‌شویی و وظایف مندرج در ماده 4 قانون مبارزه با پولشویی مصوب 2/11/1386 مجلس شورای اسلامی نیز مؤید وظیفه خطیر این وزارتخانه در امر نظارت بر عملکرد بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری است. به استناد ماده 5 قانون مزبور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری نیز ملزم به اجرای آیین‌ نامه ‌های هیأت وزیران در اجرای این قانون می‌باشند.

     3-6- استانداران و فرمانداران: با بررسی وظایف و اختیارات استانداران به ‌عنوان نماینده عالی دولت و مسئول اجرای سیاست‌ های عمومی دولت در ماده 2 طرح تعیین وظایف و اختیارات استانداران و فرمانداران و نحوه عزل و نصب آنان مصوب 28/7/1377 شورای عالی اداری می‌توان وظایف زیر را در راستای نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری برای ایشان برشمرد:

      1- هدایت و هماهنگی فعالیت بانک ‌ها و تعیین اولویت ‌ها در اعطای تسهیلات تکلیفی بانکی در چارچوب سیاست‌ ها و برنامه ‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و تشویق سرمایه‌گذاران از طریق تشکیل مؤسسات اعتباری غیردولتی و جذب سرمایه ‌های محلی و سوق دادن آنها به سمت فعالیت ‌های تولیدی و عمرانی؛

      2- نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات.

      البته باید توجه داشت که استانداران و فرمانداران محترم در مرحله اجرای بند 1 و تعیین اولویت ‌های اعطای تسهیلات بانکی، بایستی چارچوب سیاست ‌ها و برنامه‌ های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور را مد نظر قرار داده و نباید نظارت آنها به دخالت و اعمال سلیقه شخصی منجر شود.

     3-7- سازمان بازرسی کل کشور: با بررسی نمودار تشکیلاتی سازمان بازرسی کل کشور مشخص می‌شود بازرسی امور بانک و بیمه زیرشاخه معاونت نظارت و بازرسی امور اقتصادی در این سازمان پیش‌ بینی‌شده است. با دقت در وظایف و اختیارات سازمان بازرسی کل کشور در ماده 2 قانون تشکیل سازمان مصوب 15/7/1393 مجلس شورای اسلامی که در بند های الف و ب به ‌صراحت به بازرسی و نظارت مستمر ... مؤسسات دولتی اشاره کرده، شبهه ‌ای در صلاحیت این سازمان در نظارت بر عملکرد بانک ‌های دولتی از حیث حسن جریان امور، اجرای صحیح قوانین و نحوه عملکرد و رفتار مسئولان آنها باقی نمی‌ماند؛ لیکن در خصوص بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی به نظر می‌رسد بتوان به موارد زیر استناد کرد:

      1- در بند الف ماده 2 قانون به «... سازمان ‌هایی که دولت به نحوی از انحا بر آنها نظارت یا کمک می‌نماید ...» اشاره شده است؛ حتی اگر کمک دولت به بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی را منتفی بدانیم، بازهم در نظارت بانک مرکزی و برخی نهادهای دولتی پیش‌گفته (وزارتخانه‌های اطلاعات و امور اقتصاد و دارایی و استانداران) بر این نوع بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری شکی نیست.

      2- بند ب ماده 2 نیز به موضوع انجام بازرسی فوق‌العاده حسب‌الامر مقام معظم رهبری، دستور رئیس قوه قضائیه، درخواست رئیس‌جمهور، کمیسیون اصل 90 قانون اساسی، تقاضای وزیر ذیربط اشاره‌کرده که در صورت لزوم هرکدام از مقامات ذکر شده در این بند، اختیار قانونی صدور دستور یا درخواست بازرسی سازمان بازرسی کل کشور از بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی را دارند و به نظر می‌رسد منظور از وزیر ذیربط در این بند و مرتبط با بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری، وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی باشد.

      3- در کنار بازرسی‌ های مستمر و فوق ‌العاده، سازمان، صلاحیت نظارت و بازرسی موردی درخصوص بررسی شکایات و اعلامات مقرون به دلیل، دایر بر وقوع جرم یا تخلف یا سوء جریان در بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری را به استناد بند چ ماده 1 و ماده 11 آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مصوب 21/3/98 دارد.

4- اقسام نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری

      نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری را از منظر نوع نظارت می‌توان به «نظارت تطبیقی» و «نظارت مبتنی بر ریسک» (محمدی بغدادآبادی، 86:1396) و ازنظر زمانی به «نظارت تأسیسی»، «نظارت بر فعالیت» و «نظارت بر انحلال» (توحیدی و همکاران، 1399) تقسیم نمود.

     4-1- نظارت تطبیقی: نظارت تطبیقی، سنتی یا رویکرد چک ‌لیست عبارت است از تطبیق عملیات بانک با ضوابط و مقررات تعیین‌ شده برای فعالیت بانکی و به ‌عبارت‌دیگر، ارزیابی چگونگی رعایت مقررات توسط بانک یا موسسه اعتباری. (اسدی پور، 1388: 10).

      مقررات در این تعریف مفهومی بسیار گسترده داشته و شامل قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی
در رابطه با نظام بانکی، مقررات وضع‌ شده توسط نهاد های نظارتی، مقررات حسابداری و حتی مقررات داخلی بانک یا موسسه اعتباری تحت نظارت می‌باشد.

      این شیوه نظارتی تا حد زیادی به ‌حسابرسی شبیه است و به ‌نوعی بیانگر عدم اعتماد قبلی به سیستم اطلاعاتی مدیریت بانک یا موسسه اعتباری و اطلاعات ارائه ‌شده توسط سیستم مذکور می‌باشد. از مهم ‌ترین ویژگی ‌های این شیوه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: (رم شناس، 20:1399)

      - عملکرد گذشته بانک به ‌صورت دوره‌ای مثلاً یکی دو بار در سال مورد ارزیابی قرار می‌گیرد؛

      - حجم وسیعی از اسناد و حساب ‌ها برای یافتن مشکلات احتمالی بررسی می‌شوند؛

      - این شیوه، پیچیدگی خاصی ندارد، لیکن زمانبر و تا حد زیادی متکی به نیروی انسانی است؛ لذا هزینه بالایی را نیز همراه دارد؛

      - این شیوه، در رابطه با وضعیت آینده بانک، اطلاعات اندکی ارائه می‌دهد و لزوماً سلامت و ثبات نظام بانکی را مورد توجه قرار نمی‌دهد؛

      - در این روش، ناظرین به‌ جای توجه به دلایل ایجاد یک مشکل، غالباً به علائم و نشانه ‌های آن
می ‌پردازند و به ‌ندرت اتفاق می‌افتد که ناظرین، دلایل اصلی مشکلات را تجزیه ‌و تحلیل نمایند.

     4-2- نظارت مبتنی بر ریسک: در سال ‌های اخیر و پس از توسعه نهادهای مالی در کشورهای مختلف و افزایش میزان مواجهه بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری با ریسک، نوع دیگری از نظارت با عنوان «نظارت مبتنی بر ریسک» مطرح شد.

     در سال 1378 بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران با درک شرایط جدید و به ‌منظور ارتقای بخش نظارت و با بهره‌گیری از کمک ‌های فنی صندوق بین‌المللی پول، نظارت مبتنی بر ریسک را به‌ عنوان رویکردی جدید در نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری مورد توجه قرار داد.(همان: 21)

    در این شیوه نظارتی، مجموعه فعالیت‌ ها، تدابیر، اصول و اقدامات نظارتی با هدف شناسایی و کنترل تمام ریسک ‌ها و خطراتی که یک بانک یا موسسه اعتباری را تهدید می‌کند، به منظور جلوگیری از سرایت آن به کل سیستم بانکی و همچنین نظام مالی کشور، انجام می‌شود. (فرهادی، 1400: 76) در این نوع نظارت، تلاش می‌شود تا ارزیابی جامعی از روش‌ های نظارت و کنترل به ‌موقع ریسک توسط بانک یا موسسه اعتباری مورد نظارت یا ناظر ارائه گردد.

     در نظارت مبتنی بر ریسک، نظارت بر حرکت مسیر بانک مورد توجه قرار می‌گیرد و ناظرین، وظیفه تطبیق فعالیت ‌ها با قوانین را بر عهده ندارند، بلکه تمرکز بیشتری روی ریسک ها و تکان های مالی در ابعاد کوچک و بزرگ دارند. (سید نورانی و همکاران، 1390) به ‌عنوان ‌مثال، بانکی که نقدینگی کافی ندارد، در معرض ورشکستگی قرار دارد و این، یک هشدار است. همچنین این نوع نظارت، به بررسی کیفیت مدیریت بانک ‌ها و ارزیابی موقعیت مالی آنها تأکید دارد.

     رویکرد نظارت مبتنی بر ریسک، رویکردی پیشگیرانه است و قبل از آنکه بازرسی و اصلاح را مدنظر قرار دهد، با یک نگاه سیستمی سعی در شناسایی نقایص درونی و بیرونی موجود در سیستم بانکداری و رفع آن دارد و تلاش می‌کند تا با توسعه سیستم بانکداری مدرن و نظام‌ مند، امکان خطا و اشتباه را کاهش دهد (قاسمی، 1386) و مشکلات بانک ها را قبل از وقوع، شناسایی و اصلاح کند.

     البته نظارت مبتنی بر ریسک، به معنی حذف نظارت تطبیقی نیست، بلکه بررسی رعایت مقررات در بانک یا موسسه اعتباری، کماکان بخشی از وظایف ناظرین است؛ با این تفاوت که مقررات در چارچوب نظارت مبتنی بر ریسک، انعطاف‌پذیر است. در این شیوه، تدوین‌کنندگان مقررات، انگیزه و مشوق ‌های لازم را برای مدیران بانک به شیوه‌ای صحیح فراهم می‌کنند، بدین معنی که الزام سرمایه ‌ای و ذخیره گیری فعالیت ‌های با ریسک بالا را برای بانک‌ ها ممنوع نمی‌کنند، بلکه انجام آن را پرهزینه می‌نمایند. (اسدی پور، 1390: 83)

     در رویکرد مبتنی بر ریسک، تلاش می‌شود تا با تدوین مقررات و الزامات احتیاطی مربوط به سرمایه، نقدینگی، دارایی ‌ها و تا حد امکان از به مخاطره افتادن منافع سپرده‌گذاران پیشگیری شود. (رم شناس، 22:1399) سرمایه، از عوامل اصلی در ارزیابی سلامت و بنیه مالی بانک ها به شمار می آید. در واقع، میزان سرمایه هر بانک به عنوان پوشش زیان های ناشی از انواع ریسک های فعالیت تلقی می شود.   

      در حال حاضر، بر اساس مقررات مورد پذیرش اکثر کشورهای فعال در عرصه بین الملل، میزان سرمایه و ذخایر هر بانک، عامل اساسی تعیین کننده ظرفیت پرداخت تسهیلات و یا به عبارت دیگر، ایجاد دارایی به شمار می‌رود. (همان: 22) ازجمله مقررات احتیاطی به ‌منظور تأمین سلامت نظام بانکی کشور می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: (همان)

     4-2-1- آیین ‌نامه سرمایه پایه که در خصوص اقلام تشکیل ‌دهنده سرمایه پایه بانک‌ ها و اجزای آن است؛

      مطابق ماده 1 آیین‌نامه مربوط به سرمایه بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری مصوب 27/10/1382 شورای پول و اعتبار: سرمايه پايه بانک‌ ها و مؤسسات اعتباري، عبارت است از حاصل جمع سرمايه اصلي و سرمايه تكميلي پس از انجام كسور لازم.

   بر اساس ماده 2 آیین ‌نامه نیز: اقلام تشکیل ‌دهنده سرمايه اصلي عبارت ‌اند از: سرمايه پرداخت‌شده؛ اندوخته قانوني؛ ساير اندوخته‌ها (به ‌جز اندوخته/ ذخيره تجديد ارزيابي دارائی ‌های ثابت و سهام متعلق به بانك و مؤسسه اعتباري)؛ صرف سهام؛ سود انباشته (در صورت وجود زيان انباشته، اين مبلغ از جمع سرمايه اصلي کسر می‌گردد).

      3-2-2- آیین ‌نامه کفایت سرمایه که به تعریف نسبت کفایت سرمایه و نحوه محاسبه آن و همچنین اعلام حداقل نرخ 8% کفایت سرمایه برای کلیه بانک ‌ها و مؤسسات مالی فعال در ایران پرداخته است؛

      به استناد ماده 1 آیین‌نامه کفایت سرمایه مصوب 25/11/1382 شورای پول و اعتبار: نسبت كفايت سرمايه حاصل تقسيم سرمايه پايه به مجموع دارایی‌ های موزون شده به ضرايب ريسك برحسب درصد می‌باشد.

      درخصوص حداقل نسبت كفايت سرمايه نیز ماده 3 آیین ‌نامه مقرر می‌دارد: بانك مركزي می‌تواند در مواردي که استانداردهاي بین‌المللی يا ضرورت حفظ سلامت بانک ‌ها و مؤسسات اعتباري اقتضا نمايد، حدود بالاتري را براي تمام يا برخي از بانک ‌ها و مؤسسات اعتباري تعيين نمايد.

      4-2-3- آیین‌ نامه تسهیلات و تعهدات کلان که ضمن ارائه تعریف تسهیلات و تعهدات کلان، حداکثر مجموع تسهیلات و تعهدات به هر ذی ‌نفع واحد را 20% سرمایه پایه تعیین نموده است؛

      4-2-4- آیین‌ نامه تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط که با تعریف اشخاص مرتبط که در جریان تصمیم‌گیری بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری مؤثرند، از قبیل اعضای هیأت مدیره، مدیرعامل، قائم‌ مقام، حسابرس مستقل، بازرس قانونی، همسر و افراد تحت تکفل آنها، صاحبان بیش از 1% سهام و شرکت ‌های وابسته، به‌ منظور حمایت از سپرده‌گذاران در بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری در استفاده از منابع بانک ‌ها توسط مدیران و سهامداران محدودیت ایجاد کرده است.

      درنهایت، باتوجه به اینکه در نظارت مبتنی بر ریسک، براساس موقعیت مالی و عملکرد هر بانک و موسسه اعتباری، روش نظارتی مخصوصی در نظر گرفته می‌شود؛ لذا استقرار نظام اعتبارسنجی و رتبه ‌بندی بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری می‌تواند تأثیر بسزایی در موفقیت اجرای این نوع نظارت پیشگیرانه داشته باشد. (موسوی ایوانکی و همکاران، 1402)

      به طور کلی، نظارت احتیاطی، دربرگیرنده مفهوم اعمال نظارت دولتی و اجرای ارزیابی مستمر به منظور حصول اطمینان از برقراری سلامت و ثبات در نظام بانکی می‌باشد. (سید نورانی و همکاران، 1390)

     4-3- نظارت تأسیسی: در این نوع از نظارت، مقام یا سازمان ناظر بر ایجاد یا تأسیس نهادهایی که طبق قانون، صالح است، نظارت می‌نماید. با وجود نظارت تأسیسی است که بسیاری از نهادهای اداری و اجرایی، حیات حقوقی پیدا می‌کنند.

      مؤسسان بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری از زمانی که اندیشه تأسیس و ثبت یک موسسه را در سر دارند، به ناچار مکلف ‌اند تحت نظارت بانک مرکزی عمل نمایند. تأسیس بانک در ایران، موکول به تصویب اساسنامه آن به‌ وسیله شورای پول و اعتبار و صدور اجازه از طرف بانک مرکزی است. مراجع ثبت شرکت‌ ها نمی‌توانند تقاضای تأسیس بانک و موسسه اعتباری را به ثبت برسانند، مگر آنکه اجازه ‌نامه تأسیس صادر شده توسط بانک مرکزی و رونوشت گواهی‌شده اساسنامه مربوط که به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده، ضمیمه تقاضای ثبت، شده باشد. (رم شناس، 32:1399) همچنین برای تأسیس بانک یا موسسه اعتباری، بانک مرکزی به حداقل سرمایه نیز نظارت دارد؛ حداقل سرمایه مورد نیاز برای تأسیس و فعالیت هریک از انواع بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری به پیشنهاد بانک مرکزی توسط هیأت وزیران تعیین می‌شود (توحیدی و همکاران، 1399). و بر اساس بند د ماده 32 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 18/4/1351 با تصویب هیأت وزیران قابل ‌افزایش است. در این راستا هیأت وزیران در جلسه 16 اسفند 1402 خود حداقل سرمایه مورد نیاز برای تأسیس و فعالیت بانک ‌های غیردولتی، مؤسسات اعتباری غیربانکی و بانک‌ های قرض‌الحسنه را تعیین و ابلاغ نمود. همچنین بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موجود موظف شدند ظرف مدت سه سال، درچارچوب برنامه زمان ‌بندی مورد تأیید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، نسبت به افزایش سرمایه خود به میزان حداقل تعیین‌ شده اقدام کنند.

      مطابق این مصوبه، در صورتی‌که بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی موجود، در مهلت تعیین‌ شده نسبت به افزایش سرمایه خود اقدام نکنند، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اقدامات نظارتی مقتضی از جمله سلب حق تقدم از آن دسته از سهامداران غیردولتی بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی که در افزایش سرمایه مشارکت ننموده‌اند را در چارچوب قوانین و مقررات مربوط، در مورد آنها اعمال خواهد کرد.

      از این ‌رو پس از صدور مجوز از جانب مقام ناظر، نهاد یا ارگان جدید حیات حقوقی پیدا می‌کند که به نظارت تأسیسی تعبیر شده است. (رم شناس، 32:1399)

      مطابق فصل پنجم آیین نامه نحوه تأسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی مصوب 28/10/1393 هیأت وزیران: مؤسسین موظفند اساسنامه پیشنهادی خود را در چارچوب اساسنامه نمونه ‌ای که به پیشنهاد بانک مرکزی به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده تنظیم نمایند. مرجع تصویب اساسنامه و تغییرات بعدی آن شورای پول و اعتبار می‌باشد. مؤسسین وظیفه دارند تا برنامه عملیاتی موردنظر خود را در چارچوب تعیین‌شده توسط بانک مرکزی تهیه و به تأیید آن بانک برسانند. مرجع صدور همه مجوزهای لازم برای تأسیس و فعالیت بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری (موافقت اصولی، اجازه ‌نامه اولیه، اجازه ‌نامه تأسیس و اجازه‌ نامه فعالیت) بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است.

      درنهایت، ماده 9 برنامه هفتم توسعه، بانک مرکزی را مکلف نموده تا پایان سال اول برنامه، ضوابط ناظر بر تأسیس، فعالیت، نحوه اداره و نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی را با رعایت قوانین به تفکیک انواع، مشتمل بر جامع، تجاری، تخصصی، پس‌انداز و تسهیلات مسکن، توسعه‌ای و قرض‌الحسنه، متناسب با ماهیت و مقتضیات خاص هر یک تهیه و پس از تصویب در شورای پول و اعتبار، ابلاغ نماید.

     4-4- نظارت بر فعالیت: در نظام‌ های سیاسی مبتنی بر تفکیک قوا پس از نظارت تأسیسی، نظارت ‌های درون و برون ‌سازمانی نهادها بر یکدیگر مشروعیت بخش حیات حقوقی و سیاسی آنها خواهد بود. در حقیقت، هر سازمان اداری پس از تشکیل، برای تخطی نکردن از اهداف و وظایف بنیادین خود نیاز به مقامی ناظر برای نظارت بر اعمال خود دارد. طی سال ‌های اخیر، یکی از موضوعات چالش ‌برانگیز نظام بانکی، مرجع ناظر بر مؤسسات فاقد مجوز و نحوه اعمال نظارت بر آنها بوده است. در برهه‌ای از زمان، صندوق‌های قرض‌الحسنه با مجوزهای صادره از مراجعی مانند نیروی انتظامی، وزارت تعاون و ... تأسیس شدند. در نظام حقوقی ایران در صورت عدم صدور مجوز از بانک مرکزی و عدم تعریف تکلیف نظارت بر این‌گونه مؤسسات، نمی‌توان بانک مرکزی را مسئول مسائل نوظهور در این مؤسسات تلقی کرد؛ لذا در خلاء قوانین مبتنی بر نظارت بانک مرکزی، نمی‌توان نهاد مزبور را مسئول دانست. (توحیدی و همکاران،1399)

      در این مرحله از نظارت، به منظور حصول نتیجه مطلوب، علاوه بر ارزیابی موضوعاتی از قبیل رعایت ضوابط ارائه تسهیلات، رعایت سود سپرده ها و تسهیلات، بررسی دفاتر بانکی برای کشف اختلاس و ...؛ باید شاخص های اصلی استحکام و سلامت بانکی از قبیل وضعیت سرمایه، وضعیت نقدینگی بانک، سودآوری، ماهیت درآمدهای بانک، کیفیت مدیریت آن، کیفیت دارایی های بانک و ... مورد توجه قرار گیرد و نادیده گرفته نشود. (سید نورانی و همکاران، 1390)   

      مهم‌ ترین و گسترده‌ ترین نظارت بر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری، نظارت بر فعالیت آنهاست. در این مرحله مؤسسات به ‌واسطه سرمایه‌ای که در اختیار دارند، قدرت فزاینده‌ای می‌گیرند. در سال ‌های اخیر، به ‌واسطه فعالیت‌ های اقتصادی مؤسسات اعتباری در کشور، چالش ‌هایی به وجود آمد و برخی از آنها منجر به تشکیل پرونده ‌های قضایی شد. اگر بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری بخواهند از تکالیف قانونی خود تخطی نمایند، منافع مشتریان و سپرده‌گذاران به خطر می‌افتد. همچنین بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری با ورود به حوزه فعالیت ‌هایی که برای آنان ممنوع است (مثل ورود به بازار ارز یا مسکن) باعث آسیب آن حوزه ‌ها و بروز تورم می‌شوند. (توحیدی و همکاران، 1399)

      در این صورت مؤسسات، رسالت اصلی خود را فراموش کرده و به‌ جای عملیات بانکی به تجارت خواهند پرداخت.

       محدودیت فعالیت بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری و کنترل عملیات آنها یکی از مهم‌ترین انواع نظارت است که ماده 65  قانون پولی و بانکی کشور، معاملاتی را که بانک ‌ها مجاز به آنها نیستند را به شرح زیر تصویب کرده است:

      الف- خرید و فروش كالا به ‌منظور تجارت؛

      ب- خريد اموال غیرمنقول زائد بر احتياجات بانك؛

      ج- خريد و نگاهداري اوراق بهادار خارجي به‌ حساب خود بانك، مگر با اجازه قبلي شوراي پول و اعتبار؛

      د- بازخريد سهام خود، مگر با اجازه قبلي شوراي پول و اعتبار به ‌منظور تقليل سرمايه؛

      هـ- اعطاي اعتبار يا وام در مقابل وثيقه سهام خود بانك براي مبلغي بيش از 25% مبلغ پرداخت ‌شده آن؛

      و- انتشار اوراق ديداري در وجه حامل كه بجاي پول رايج مصرف شود؛

      ز- اعطاي اعتبار به اعضاي هيأت مديره يا هيأت عامل به ميزاني بيش از دو برابر حقوق ساليانه آنها، مگر با اجـازه مجمع عمومي؛

      ح- اعطاي اعتبار به مؤسساتي كه اعضاي هيأت مديره يا هيأت عامل در آنها بيش از 30% ذينفع باشند، مگر با موافقت مجمع عمومي؛

      ط- اعطاي اعتبار به كارمندان اداري شوراي پول و اعتبار، مگر با اطلاع شورا و با شرايطي كه در مورد ساير مشتريان رعايت می‌شود؛

      ي- در مورد بانک‌ هاي تخصصي، انجام عملياتي سواي آنچه در اساسنامه آنها ذکر شده؛

      ك- خريد سهام و اسناد وام از يك شركت يا بنگاه و يا مشاركت در يك شركت به مبلغي بيش از 10% سرمايه پرداخت ‌شده و اندوخته ‌هاي بانك، در هر حال جمع این‌گونه اوراق نبايد از 30% سرمايه پرداخت ‌شده و اندوخته تجاوز نمايد، ولي شوراي پول و اعتبار می‌تواند در مورد سهام و اسناد قرضه مؤسسات اعتباري ايراني كه به‌ موجب قانون مخصوص تأسیس‌ شده و يا در مورد اوراق قرضه صادره يا تضمین‌ شده از طرف دولت ايران اجازه تجاوز از اين اصل را بدهد.

      تعیین رشته ‌های مختلف سرمایه‌گذاری و مشارکت در حدود سیاست‌ های اقتصادی مصوب، تعیین انواع و میزان حداقل و حداکثر کارمزد خدمات بانکی، تعیین حداقل و حداکثر میزان مشارکت، مضاربه، سرمایه‌گذاری، اجاره به ‌شرط تملیک، معاملات اقساطی، سلف، مزارعه، مساقات، جعاله و قرض‌الحسنه برای بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری، تعیین حداکثر تسهیلات اعطایی به هر مشتری و تعیین میزان سود سپرده‌ های بانکی از جمله وظایف دیگر این نهاد است. (توحیدی و همکاران، 1399)

      شکی نیست که برای برخورداری از یک نظام مؤثر نظارت بانکی، ناظران بر فعالیت بانک ‌ها بایستی دارای تجربه و تخصص لازم در زمینه بانکداری که شناخت کافی از عملیات تمام انواع بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری و گروه ‌های بانکی دارند، انتخاب شوند. (رم شناس، 38:1399)

      همچنین شورای فقهی بانک مرکزی نیز به ‌عنوان عالی‌ ترین نهاد در زمینه نظارت شرعی و انطباق با شریعت در نظام بانکی کشور وظیفه پایش اسلامی بودن فعالیت‌ های بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی را بر عهده ‌دارد. تا قبل از تصویب قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ﺍﻳﺮﺍﻥ، شورای فقهی صرفاً جایگاه مشورتی داشت و بعد از تصویب قانون مذکور در سال ۱۳۹۶، جایگاه این شورا ارتقا یافته و مصوبات آن برای کل نظام بانکی لازم ‌الاجرا گردید.

     4-5- نظارت بر انحلال: نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری به نحو مستمر است، بدین معنی که این نظارت، تداوم داشته و نه‌ تنها بر تأسیس و فعالیت آنها نظارت دارد، بلکه بر انحلال یک موسسه نیز نظارت خواهد داشت (محمدی بغدادآبادی، 1396: 96). در تمام مراحل انحلال و ورشکستگی بانک ‌ها تصفیه امور آنها با نظارت نماینده بانک مرکزی انجام می‌گیرد (بند ج ماده 41 قانون پولی و بانکی کشور).

      موضوع ناترازی بانک ‌ها به ‌عنوان یکی از عوامل مؤثر بر رشد پایه پولی و نقدینگی و تأثیر آن بر تورم مدت‌ هاست که مورد بحث مسئولان اقتصادی کشور و شخص رئیس‌جمهور شهید بوده است.  لیکن ادغام، انحلال و یا انتقال یک بانک یا موسسه اعتباری غیربانکی آخرین مرحله از فرایند ساماندهی بانک ‌ها است و تأکید و اولویت بانک مرکزی اصلاح، ساماندهی و بازسازی بانک ‌ها براساس برنامه اصلاحی ارائه ‌شده به هر یک از بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری با هدف رفع ناترازی دارایی، بدهی و درآمد - هزینه است که این امر در حال انجام و پایش منظم می‌باشد.

      بر اساس مقررات فصل یازدهم آیین ‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی مصوب 28/10/1393 هیأت وزیران: بانك مركزي می‌تواند در چارچوب قوانين و مقررات مربوط ازجمله قانون پولي و بانكي كشور، قانون تنظيم بازار غيرمتشكل پولي و مقررات شوراي پول و اعتبار، نسبت به لغو اجازه ‌نامه تأسيس مؤسسه اعتباري اقدام نمايد. مؤسسه اعتباري كه اجازه ‌نامه تأسيس آن لغو می‌ شود، از تاريخ الغاي اجازه تأسيس، منحل شده و تا خاتمه تصفيه و آگهي آن، طبق دستور بانك مركزي عمل می‌نماید. انحلال اختياري مؤسسه اعتباري موكول به طي مراحل قانوني و تعيين تكليف نحوه بازپرداخت انواع سپرده ‌ها و اعلام قبلي و مكتوب به بانك مركزي و كسب موافقت بانك یادشده می ‌باشد. در صورت ورشكستگي مؤسسه اعتباري، تصفيه آن با نظارت بانك مركزي و بر اساس قانون پولي و بانكي كشور، مقررات ناظر بر ورشكستگي در قانون تجارت و ضوابط صندوق ضمانت سپرده‌ ها انجام می‌شود. (عادلی، 1369)

      هرگاه مؤسسه اعتباري پس از انجام تشريفات قانوني مربوط منحل گردد، مديران تصفيه مؤسسه اعتباري منحله به پيشنهاد رئیس‌کل بانك مركزي و تأييد شوراي پول و اعتبار تعيين می‌شود. (تبصره ماده 8 قانون پولی و بانکی کشور) تمامي مراحل تصفيه مؤسسه اعتباري مطابق با قانون پولي و بانكي كشور و قوانين و مقررات مربوط انجام می‌شود.

    براساس مقررات فصل دوازدهم آیین نامه نحوه تأسیس و اداره موسسات اعتباری غیردولتی مصوب 28/10/1393 هیأت وزیران، ادغام مؤسسه اعتباري با مؤسسات اعتباري ديگر به شكل یک ‌جانبه (بقاء مؤسسه اعتباري پذيرنده ادغام و محو شخصيت حقوقي مؤسسات اعتباري ادغام شونده) و دو يا چند جانبه‌ (محو شخصيت حقوقي مؤسسات اعتباري ادغام ‌شونده و ايجاد يك مؤسسه اعتباري جديد) در چارچوب قوانين و مقررات مربوط و با موافقت بانك مركزي و با رعايت ضوابط سازمان بورس و اوراق بهادار در اين خصوص، پس از تصويب آن در مجمع عمومي فوق‌العاده تمامي مؤسسات مشمول ادغام، امکان ‌پذیر می‌باشد. در صورت ادغام، كليه حقوق و تعهدات، دارایی‌ها، ديون و مطالبات مؤسسه اعتباري به مؤسسه اعتباري پذيرنده ادغام يا مؤسسه اعتباري جديد منتقل می‌شود.

     4-6- نظارت بر اشخاص موسسه: بانک مرکزی برای تصدی سمت‌ های مدیرعامل، قائم‌ مقام مدیرعامل و عضو هیأت مدیره بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری شرایط عمومی و تخصصی خاصی را تدوین و ابلاغ نموده است. برخلاف شرکت ‌های سهامی که برای مؤسسان، شرایط خاصی پیش ‌بینی‌نشده، در مورد بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری به دلیل نقش حیاتی که در اقتصاد کشور دارند، در مورد مدیران و مؤسسان، شرایط و محدودیت‌ هایی پیش ‌بینی ‌شده است (توحیدی و همکاران،1399). از جمله مطابق ماده 51 آیین ‌نامه نحوه تأسیس و اداره مؤسسات اعتباری غیردولتی مصوب 1393 اعضای هیأت مدیره باید از شرایطی نظیر تابعیت ایران، پیروی از دین اسلام یا یکی از ادیان شناخته ‌شده در قانون اساسی، دارا بودن حسن شهرت و امانت‌ داری، نداشتن سابقه محکومیت قطعی به سرقت، ارتشاء، اختلاس، خیانت در امانت، کلاهبرداری، پول‌ شویی، جعل و تزویر، صدور چک بی محل و ورشکستگی به تقصیر یا تقلب، دارا بودن حداقل 10 سال سابقه کار در نظام بانکی برای رئیس و حداقل دو سوم اعضای هیأت مدیره، عدم اشتغال هم‌ زمان در وزارتخانه‌ ها، مؤسسات و شرکت ‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و ... برخوردار باشند.

      مطابق ماده 33 دستورالعمل احراز و سلب صلاحیت حرفه‌ای مدیران مؤسسات اعتباری مصوب 26/10/95 بانک مرکزی: چنانچه فردی براي اخذ تأییدیه صلاحیت حرفه‌ای، اطلاعات کذب ارائه و يا برخي اطلاعات را کتمان کرده باشد؛ یا بنا برگزارش‌ های دريافتي از مراجع ذیربط، فاقد هريک از شرايط عموميِ مقرر،گردد و يا صلاحیت فردي وي از سوي مراجع مسئول، مردود اعلام شود؛ یا بر اساس گزارش ادارات نظارتي/ حوزه ‌هاي مختلف بانک مرکزي که به تأیید معاون نظارتي بانک مرکزي رسیده، مقررات و ضوابط بانکي را نقض و يا به اخطار بانک مرکزي توجه ننموده باشد، صلاحیت حرفه ‌ای وی سلب خواهد شد.

5- برخی مصادیق قانونی تخلفات بانک‌ ها و مؤسسات اعتباری

      از جمله مباحث مهم در زمینه نظارت بانکی، لزوم برخورد جدی و قاطعانه با تخلفات، به ‌منظور پیشگیری از وقوع تخلفات بزرگ‌ تر و جلب اعتماد عمومی به نظام بانکی است. با کنکاش در قانون پولی و بانکی کشور، روشن می‌شود که در این قانون، فصلی خاص به تخلفات بانکی اختصاص نیافته و این تخلفات به ‌صورت پراکنده در لابه‌لای مواد مختلف این قانون و سایر قوانین و مقررات و آیین ‌نامه‌ های مختلف به چشم می‌خورد. لذا بررسی تخلفات یادشده، مستلزم بررسی کلیه قوانین و مصوباتی است که در زمینه بانکداری به تصویب رسیده‌اند. (رم شناس، 44:1399) در این بخش به اهم عناوین تخلفات بانکی بر اساس قانون پولی و بانکی کشور، آیین‌نامه تأسیس و اداره بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری غیردولتی، قانون عملیات بانکی بدون ربا و آیین‌نامه آن اشاره می‌کنیم.

5-1- تخلفات مشمول اقدامات نظارتی

      5-1-1- شروع هر نوع عملیات یا فعالیت بانکی، بدون کسب مجوزهای لازم و طی تمامی مراحل قانونی مربوط به بانک مرکزی به ‌نحوی‌که هنوز مجوزی برای فعالیت به ‌عنوان بانک صادر نشده باشد.

      5-1-2- انجام هر نوع فعالیت یا عملیاتی که در مجوز اعطایی بدان اشاره نشده یا خارج از چارچوب اساسنامه تقدیمی به بانک مرکزی جهت اخذ مجوز باشد.

      5-1-3- عدم رعایت مقررات اعلامی از سوی بانک مرکزی یا مندرج در مجوز تأسیس راجع به فرآیند تبلیغات و به ‌طورکلی تخلف از مقرراتی که برای راه‌ اندازی یک بانک یا موسسه مالی لازم است.

     5-1-4- ایجاد، گسترش و همچنین جابجایی و ادغام یا تعطیلی شعب بانک ‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری در داخل یا خارج از کشور بدون اخذ مجوزهای لازم از بانک مرکزی.

     5-1-5- ایجاد محدودیت و اعمال فشار نسبت به سهامداران یا هریک از ارکان بانک به ‌منظور اجبار آنها به عدم انجام وظایف خود یا عدم گزارش تخلفات به بانک مرکزی یا هر مرجع قانونی دیگر.

      5-1-6- سرمایه‌گذاری و داشتن سهم در تأسیس بانک‌ های داخلی یا خارجی یا سایر مؤسسات اعتباری بدون کسب مجوزهای لازم از بانک مرکزی.

      5-1-7- ایجاد هرگونه تغییر در سرمایه بانک و موسسه مالی و اعتباری بدون اعلام کتبی به بانک مرکزی، حداقل 30 روز قبل از هرگونه اقدامی در این مورد.

      5-1-8- تحصیل اموال یا تجهیز منابع به شیوه ‌ای غیر ازآنچه در مقررات راجع به بانک ‌ها و بانکداری پیش‌بینی ‌شده است.

     5-1-9- تخصیص اندوخته قانونی برای مخاطرات و خسارت ‌های آینده به میزانی کمتر از آنچه که بانک مرکزی معین کرده است.

      5-1-10- تطبیق ندادن بانک با دستورات و توصیه‌ هایی که از سوی نهادهای نظارتی ابلاغ می‌شود.

      5-1-11- انعقاد قرارداد با حسابرسان و ممیزانی که مورد تأیید بانک مرکزی نیستند.

      5-1-12- اعطای وام به اشخاصی که به‌ طور مستقیم یا غیرمستقیم با مدیران یا صاحبان سرمایه بانک یا موسسه اعتباری ارتباط دارند، به‌ نحوی‌که اعطای وام به این اشخاص بسیار آسان‌تر از اشخاص ثالث دیگر باشد که در شرایط مشابه هستند؛ مگر اینکه قبلاً مقررات خاصی برای اعطای وام به کارکنان، به تصویب بانک مرکزی رسیده باشد.

      5-1-13- عدم هماهنگی با استانداردهای مربوط به کنترل ریسک، اندوخته مستمر، رعایت حدنصاب سرمایه، نسبت نقدینگی، حداقل اندوخته، نرخ بهره به وجه رایج، عملیات تبدیل ارز، کارمزد انواع خدمات، عملیات تجهیز و تخصیص منابع و سایر اعمالی که در قوانین و مقررات، حدودی برای آنها مشخص شده است.

      5-1-14- همکاری نکردن با بازرسان و حسابرسان از طریق عدم ارائه اطلاعات به آنها، خودداری از اطلاع‌رسانی در وقت معین‌ شده به ایشان یا اجازه دسترسی ندادن به تجهیزات و واحدهایی که باید مورد بازرسی قرار گیرند یا همکاری نکردن در هر زمینه نظارتی که از طرف بانک مرکزی لازم و ضروری تشخیص داده شود.

6- نتیجه‌گیری

     6-1- مطابق تبصره‌ ۱ ماده 1 قانون‌ تنظیم‌ بازار غیرمتشکل‌ پولی‌ مصوب 22/10/1383 مجلس شورای اسلامی: بانک ‌ها و صندوق ‌هایی‌ که‌ قبلاً به ‌موجب‌ قوانین‌ خاص‌ تأسیس ‌شده‌اند، بر اساس‌ مفاد همان‌ قوانین‌ ادامه‌ فعالیت‌ خواهند داد؛ در این زمینه هرچند تعداد زیادی از این بانک‌ ها و مؤسسات در طول زمان تبدیل، ادغام یا منحل گردیده ‌اند، لیکن با توجه به فعالیت تعداد معدودی از آنها در حال حاضر پیشنهاد می‌شود ضمن اصلاح قانون یادشده، اساسنامه این مؤسسات براساس قوانین جدید، بار دیگر توسط بانک مرکزی بررسی و مجوز ادامه فعالیت صادر شود تا این مؤسسات نیز تحت نظارت عام بانک مرکزی بر مؤسسات مالی قرار گیرند.

     6-2- مقررات گذاری و نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری، امری مهم و دارای تبعات فراوان حتی برای مشتریان بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری می‌باشد که باید با بهترین روش‌های کارشناسی و تخصصی صورت گیرد. پس از گذشت چندین دهه تجربه مقررات گذاری در زمینه نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری در ایران، تورم مقررات و پیامدهای نامطلوب آن بر بخش‌ های مختلف جامعه، ابهام در تفسیر و اجرای سلیقه‌ای و متفاوت آنها ازجمله مشکلات اساسی این حوزه می‌باشد که پیشنهاد می‌شود با تجمیع قوانین و مقررات مالی مرتبط با بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری و شفاف‌سازی و رفع ابهامات اجرایی، کنترل و نظارت نسبت به این مؤسسات و خدمات ارائه‌ شده توسط آنها را سهل‌ تر و دقیق‌ تر نمود.

      6-3- در ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار موضوع ماده 3 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 18/4/1351 مجلس شورای ملی، از یک‌ طرف، هیچ نماینده‌ای از طرف معاونت نظارت بانک مرکزی به ‌عنوان متولی نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری که دقیق‌ترین اطلاعات را در حوزه تخلفات بانک ‌ها در اختیار دارد، پیش‌بینی‌ نشده و از طرف دیگر، عضویت مدیرکل بانک ملی ایران و یک نفر نماینده بانک ‌های خصوصی مصداق بارز تعارض منافع می‌باشد، چراکه متهم یا نماینده متهم در جایگاه قضاوت قرار می‌گیرد؛ لذا نیاز به بازنگری در ترکیب اعضای این شورا و لزوم شناسایی عضویت اعضایی از طرف معاونت نظارت یا هیأت نظّار بانک مرکزی احساس می‌شود.

      6-4- استقرار نظام اعتبارسنجی و رتبه ‌بندی بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری براساس شاخص هایی نظیر زمینه تخصصی فعالیت، میزان سرمایه و کفایت آن و ... می‌تواند در موفقیت اجرای بهتر نظام نظارت مبتنی بر ریسک در نظام بانکی کشور مؤثر باشد.

     6-5- با وجود پیش‌بینی نظام بیمه سپرده در قانون برنامه چهارم توسعه، متأسفانه اجرای آن، مورد توجه مقامات پولی و بانکی کشور نبوده و نتوانسته جایگاه مطلوب خود را در سیستم بانکی کشور پیدا کند، لذا پیشنهاد می‌شود به‌ منظور حفظ منافع سپرده‌گذاران، در قانون‌گذاری ‌های آتی چارچوب این امر مهم به‌ طور دقیق و روشن مشخص و ضمانت اجراهایی برای تخلف از آن مدنظر قرار گیرد.

     6-6- ممکن است در برخی موارد نادر، نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری با هدف اجتناب از ورشکستگی و ممانعت از تسری آثار نامطلوب آن به مجموعه نظام اقتصادی کشور، توأم با سیاست سهل گیرانه و مماشات صورت گیرد و یا حتی ضمانت اجراهای ادغام، جایگزین لغو مجوز و انحلال شود  که در این زمینه به نظر می‌رسد اقدام قاطعانه و اعمال نظارت عملی و مؤثر نهادهای ناظر به ‌ویژه بانک مرکزی و توقف فعالیت آنها با هدف بازدارندگی سایر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری می‌تواند افزایش اعتماد عمومی در جامعه را در پی داشته باشد.

     6-7- به منظور کسب نتیجه مطلوب از نظارت، پیشنهاد می شود مطابق تقسیم بندی به عمل آمده در ماده 9 برنامه هفتم توسعه که بانک ها را در انواع جامع، تجاری، تخصصی، پس‌انداز و تسهیلات مسکن، توسعه‌ای و قرض ‌الحسنه شناسایی کرده و در بسیاری از کشورهای جهان نیز به صورت موفق، عمل می کند، بخش های مختلف تخصصی متناسب با ماهیت و مقتضیات خاص هر کدام، برای انجام وظایف نظارتی و قانونی، در بانک مرکزی تأسیس و راه اندازی شود. 

     6-8- بر اساس تجربه موفق برخی کشورهای اسلامی مانند مالزی، پیشنهاد می شود با اتخاذ تدابیری نظیر برگزاری برنامه های آموزشی مشخص و مداوم با موضوعات مرتبط با رویارویی با استرس های مالی موسسه، ایجاد شبکه فعال تبادل نظرات میان مدیران و کارگزارن بانک ها و موسسات اعتباری و ریسک عملیاتی این نهادهای مالی را مدیریت داخلی نمود.

     6-9- استقلال بانک مرکزی و عدم دخالت دولت در عزل و نصب مقامات و تصمیم‌گیری ‌های آن، نقش بسزایی در توفیق این بانک در نظارت بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری دارد؛ لذا پیشنهاد می‌شود ضمن بازنگری در قوانین موجود، بانک مرکزی نیز زیرنظر مقام رهبری فعالیت نماید. همچنین مطلوب است که نهادی قانونی، بی طرف و مستقل از قوه مجریه نیز برای نظارت بر عملکرد بانک مرکزی پیش‌بینی گردد.

 

 

 

 

منابع

- احمدیان، اعظم. (1396). اهمیت ترکیب دارایی و بدهی بانک‌ ها در تعیین رتبه نظارتی بانک‌ ها. فصلنامه پژوهش های اقتصادی، (سال هفدهم، شماره 65): صفحات 142-115.

- اسدی پور، نوشین. (1390). نظارت بر بانک ها و شیوه های اجرا (چاپ اول). تهران: پژوهشکده پولی و بانکی.

- السان، مصطفی. (1401). حقوق بانکی (چاپ نهم). تهران، سمت.

- السان، مصطفی. (پاییز 1390). بررسی تطبیقی اقتدار قانونی نهاد نظارتی در بانکداری. فصلنامه پول و اقتصاد، (شماره 9): صفحات 178-147.

- السان، مصطفی، نگین تاجی، زریر. (مرداد1401). تحلیل حقوقی و اقتصادی استقلال بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران. دو فصلنامه دانش حقوق اقتصادی،(شماره 21): صفحات 84-50.

- توحیدی، مهرداد و همکاران. (پاییز 1399). تحلیل ابعاد حقوقی نظارت بانک مرکزی بر نظام بانکداری در ایران. فصلنامه تحقیقات حقوق خصوصی و کیفری، (شماره 45): صفحات 113-87.

- حق‌گو راسته کناری، حسام‌الدین و همکاران. (زمستان 1401). بررسی و تطبیق وظایف نهادهای ناظر بر خدمات مؤسسات اعتباری با ارائه نمونه ‌هایی از تزاحم اجرایی نسبت به خدمات مالی. فصلنامه اقتصاد محاسباتی، (سال دوم، شماره 1): صفحات 180-147.

- رضوی عراقی، محمدرضا، جهانشاد، آزیتا. (1401). ارائه الگوی عوامل موثر بر حسابرسی مستقل بانک ها و موسسات اعتباری برمبنای رویکرد نظارت بانکی موثر. نشریه علمی حسابداری و منافع اجتماعی، (دوره 13، شماره 1): صفحات 110-79.

- رم شناس کامل، مرتضی. (تابستان 1399). جنبه‌های حقوقی نظارت بانک مرکزی بر مؤسسات مالی و اعتباری و بانک ‌ها. به راهنمایی: دکتر سید الهام الدین شریفی، دانشگاه بین‌المللی امام خمینی (ره)، پایان‌ نامه کارشناسی ارشد حقوق خصوصی. 

- سید نورانی، محمدرضا و همکاران. (1390). مطالعه تطبیقی نظارت بر نظام بانکی در ایران و کشورهای منتخب. فصلنامه دانش ارزیابی، (سال سوم، شماره 8): صفحات 34-5.

- شعبانی فرد، علی، موسوی، سجاد. (1402). آسیب شناسی ساختارهای نظارت بر موسسات پولی و مالی در ایران. مطالعات حقوق، (دوره جدید، شماره 33): صفحات 309-295.

- ظفرپور، رضا، مسعود، غلامحسین. (1395). چالش ها و موانع حقوقی نظارت بر نظام بانكی ایران. ماهنامه پژوهش ملل، (دوره اول، شماره 11): صفحات 80-71.

- عادلی، محمد حسین. (1369). درآمدی بر استقلال بانک مرکزی. فصلنامه روند، (سال اول، شماره 2): صفحات 37-11.

- فایضی، محمد. (پاییز 1395). نظارت دولت بر بانک ‌ها و مؤسسات مالی در حقوق ایران. به راهنمایی: دکتر محمد مظهری، دانشگاه آزاد اسلامی واحد بین‌المللی جلفا، پایان ‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی. 

- فرمان آرا، وحید، غفاری، فرهاد. (تابستان1398). ارائه الگو و شاخص‌های ارزیابی و نظارت نظام بانکی ایران (بر اساس اسناد بالادستی، الگوها و تجارب بین‌المللی سایر کشورها). فصلنامه اقتصاد دفاع و توسعه پایدار، (سال چهارم، شماره 12): صفحات 149-129.

- فرهادی، علی. (زمستان 1400). صلاحیت دولت در نظارت بر عملکرد بانک‌ های خصوصی در ایران. به راهنمایی: دکتر بابک درویشی، دانشگاه غیردولتی- غیرانتفاعی خاتم، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق گرایش مالی- اقتصادی. 

- قاسمی، مجید. (1386). نظارت بانکی و راهکارهای مناسب برای کارآمد کردن آن. ماهنامه بانک و اقتصاد، (شماره 88): صفحات 18-16.

- محمدخانی، مسعود. (1394). تفاوت مؤسسات اعتباری با بانک ‌ها. روزنامه دنیای اقتصاد، شماره 3539، 6 مرداد .

- محمدی بغداد آبادی، فاطمه. (تابستان 1396). وضعیت حقوقی مؤسسات مالی فاقد مجوز بانک مرکزی و چگونگی نظارت بر آن ‌ها. به راهنمایی: دکتر مجید بنائی اسکوئی، دانشگاه علامه طباطبایی، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق خصوصی. 

- موسوی ایوانکی، مصطفی و همکاران. (بهار 1402). ارائه الگوی نظارت مبتنی بر ریسک بر بانک ‌ها و مؤسسات اعتباری با استفاده از نظریه داده بنیاد. فصلنامه سیاست‌ های مالی و اقتصادی، (سال 11، شماره 41): صفحات 242-197.

- Cane, Peter, "Review of executive Action", in "The Oxford Handbook of Legal studies", Edited by Peter Cane and Mark Tushnet, Oxford University Press, 2003.

- Lewis, R, Recent Controversies in Political Economy, The Institute of Economic Affairs, London, 3 rd ed, 1996

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Approaches for Monitoring Banks and Credit Institutions

 

Mohammad Mazhari¹, Hamid Rajabi Alavi²

 

Abstract

Banks and credit institutions have a crucial position in the economy of countries, playing a determining and decisive role in the circulation of money and wealth within the society.Monitoring the activities of these institutions is essential to ensure the proper functioning of the country's economic system. The primary goal isto maintain the stability of the financial system and enhance public trust among depositors and bank customers.This articleseeks to address the main question:which legal authorities are responsible for supervising banks and credit institutions, and to what extent do their legal jurisdictions extend?Through a descriptive-analyticalapproach and utilizing library sources, this article concludes that the current regulations and monitoring methods for banks and credit institutions lack sufficient preventive and prohibitive power. Therefore, reforms and revisions are necessary in the realm of regulation and implementation of these rules, including adherence to the principle of independence of the Central Bank.

 

 

Keywords: Supervision, Bank, Credit Institution, Central Bank, Law.

 

---

[1]  Associate Professor of Public Law, Department of Law, Faculty of Law and Social Sciences, Tabriz University, Tabriz, Iran.

[2]  PhD student in Public Law, Department of Law, Faculty of Law and Social Sciences, Ares Campus of Tabriz University, Tabriz, Iran. (Responsible author).

[e-mail]